继资产划拨“大动作”后，国家石油天然气管网集团有限公司（下称“国家管网公司”）日前发布了天然气托运商制度，标志着国内油气管网基础设施公平开放迈出重要一步。
国家管网公司发布的首批托运商准入公告（下称“公告”）称，国家管网集团客户管理系统正式上线，并于10月10日至20日期间开展首批托运商准入工作，未来计划使用国家管网公司油气储运设施服务的企业均可参与。
北京大学能源研究院研究员杨雷表示，在国际天然气市场化改革过程中，普遍采用托运商制度。该制度能有效推动管道建设并激发市场活力，是天然气市场化改革获得成功的重要保障。“应积极研究建立托运商制度，明确托运商的责权利及有关行政程序，并在实践中不断完善，为顺利推进中国天然气市场化改革提供制度保障。”杨雷称。
多位受访人士表示，未来如何制定符合中国国情的托运商准入标准、基础设施获取规则和监管办法等都需要国家管网公司不断探索和实践。“这样的制度很务实，国家管网公司也在‘摸着石头过河’。”某不愿具名的业内资深人士说。
企业有了“注册账户”
托运商是管道输送中天然气资源的所有者，并与管道公司签署管道容量使用合同，将天然气输送至不同的市场区域。托运商可以是天然气生产商、消费者、配气商或营销商。
从全球天然气市场看，除俄罗斯天然气产业链采取上下游一体化运营外，欧美主要国家均基于价值链对天然气管道和销售进行拆分，将管道作为基础设施独立运行，并通过管容交易平台向托运商提供无歧视的代输服务。
杨雷表示，根据托运商制度的设计，天然气输送业务责权利明晰，管道公司只需与数量有限的托运商打交道，保障了天然气市场的有序与稳定。
“计划参与的企业就像在网上买火车票一样，要享受铁路运输服务，不论你何时买票、买多少票，都要先在铁路网站具备资格拥有账户，这是第一步。按照目前国家管网公司启动托运商制度、开放油气储运设施服务的步骤来看，仅代表企业拥有了注册账户。” 中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海说。
“国家管网公司此次主要还是收集意向名单，就像审核注册账户一样，要对企业资金、资质、业务范畴做初步筛选和核查，摸清报名企业的基本情况、意向和需求后，再逐步出台相关实施办法、细则和要求。”陈守海补充说。
记者也注意到，此次公告中并未对报名企业资质、后续实施细则和监管办法等做详细限定和阐述。
上述业内资深人士表示，托运商制度不仅涉及准入资质等问题，也涉及调度规则、监管政策、价格政策、财税政策等多方面因素，需要与各方加强衔接，完善相关政策制度，确保托运商制度健康运行。“国家管网公司也是希望出台符合中国国情的托运商制度，并在制度实施前具备足够的探索和试行时间，让它更稳妥和务实。”该人士说。
管理运行仍在摸索
多位受访人士表示，制度刚刚起步，能否成为托运商也是个“技术活”，因此资质准入界定尤为重要，但由谁界定却“悬而未决”。与此同时，托运商是否能够将气源向二级市场转让、配套管容交易中心建立是否必要，都是未来改革需要关注的问题。
就准入资质来说，参照国际经验，欧洲天然气托运商需要具备政府颁发的行政许可。资料显示，英国有200多个托运商通过天然气电力市场办公室进行资质认证，并在被授予许可证后与管道公司签署管道输送合同。管道输送合同是在监管机构制定的标准合同样本基础上，依据具体情况稍加修改后确定内容，实际运行中也要受到监管。“不仅对管道公司的公平准入和收费合理性进行监管，对托运商也同时进行监管。”上述业内资深人士说。
在美国，托运商没有官方资质认证过程，管道公司承担资质认证的任务，市场化程度较高。但由于管道运输标准合同由美国联邦能源监管委员会制定，因此托运商合同的执行实际上也受到了美国联邦能源监管委员会监管。美国并没有统一的国家管网，管网企业较多，规模不一，这也是其采用更灵活的监管程序的原因。
杨雷指出，不论中国托运商资质如何界定，根据国际经验，托运商应满足两个重要条件，并明确责任权利。一是拥有所输天然气，并确保是真实的需求，不至于过度投机，天然气的最低起输量可以根据市场情况确定和调整。二是具有一定的资金实力，托运商在签订运输合同后，支付容量预定费，这笔费用在一般情况下不可撤销，从而降低管道公司的风险。
“就像火车票临近日期退票收取手续费一样，管道公司可以要求托运商交纳质押金，防止违约。”陈守海说。
“不论中国的托运商采取何种制度，明确的是托运商在具备资金实力和输气需求的同时，还要具备配合的能力。”上述业内资深人士说，“比如，你的气源是否符合国家管网公司的输气标准？天然气注入管网后，各项工作是否能够无缝对接？气田生产状况不佳时是否能够调配处理？从某种意义上讲，许可牌照、履行合同的能力是有据可循的界定标准，与国家管网公司全年无休的对接能力和气源处理调配能力等则是企业无形的资质证明。”
值得注意的是，欧美国家托运商在此制度下进入市场后，交易的天然气就可顺利输送到用户进行交割，使产业链得以无障碍运行，这些托运商往往也是非常活跃的现货市场交易商。
“虽然托运商制度激活了管容交易二级市场，但目前国家管网公司对二级市场暂不开放，做法较为谨慎，符合改革进程值得肯定。未来可能会开放，让管道气使用更加灵活。淡季‘打折’出售，利好大用户的同时提高了管道利用率。”上述业内资深人士说，“目前价格发现功能还是在交易增量中体现，未来时机成熟，建立管容交易中心也十分必要。”
最大化兼顾各方利益
在第三方公平准入不断开放的同时，托运商制度对长协的冲击值得关注。
有业内人士表示，我国几乎所有的管道天然气和LNG（液化天然气）合同均为照付不议，若运输合一的合同转向运销分离合同，上游天然气买家或管道公司就有可能遭受损失，若不能顾及各方利益，将会影响管道向社会第三方开放的成效。
陈守海指出，越来越多的市场主体进入管道输送天然气领域，将给管道运行及调度带来挑战。
杨雷认为，在一体化模式下，应急问题相对较易解决。在大小不等的多元主体模式下，调度和运行将面临新挑战。新主体在获得准入的同时，需要配合管网公司实现均衡输送和应急保供等目标，明确新主体的调度地位和义务，对于保障管网平稳顺畅运行至关重要。
“‘三桶油’是管道及相关基础设施的主要使用方，过去通过管道运输或气化的盈利对冲了高价长期合同造成的亏损。管道及基础设施剥离后，三家石油公司均面临长期合同亏损问题。应针对这三家主要管道使用者的市场地位做好制度设计，包括如何区别于新进入主体，如何做到公开透明和公平公正，能否在一定程度上摊薄其长约亏损等，处理好这些问题有利于改革的顺利推进。”杨雷表示。
与此同时，未来天然气市场还面临区域市场建设的挑战。
杨雷指出，目前，中国大部分省市都有自己的地方管网公司，“三桶油”管道资产划分后，如何打造区域统一的天然气市场，疏通天然气“最后一公里”面临新的挑战。
“地方管网公司和LNG接收站企业等也应该积极研究托运商制度，因地制宜，充分发挥地方管网和地方政府的积极性，逐步建立并完善相关的区域托运商制度。”上述业内资深人士说，“例如，作为主要的消费区，广东省就具有试点建设类似欧洲虚拟交易中心模式的优势，浙江、江苏和川渝地区也具备建设区域市场和交易中心的条件。”
杨雷指出，新的市场格局下，明确天然气管道各种使用主体的地位，兼顾各方利益，对理顺地方关系，获得早期区域市场改革推进成果，甚至形成与国际接轨的市场价格具有重要意义。
