巴西是拉美面积最大、人口最多、经济最发达的国家，优越的自然条件造就了发达的农业。但是，石油、煤炭资源贫乏，石油对外依存度超过４８％，５５％的汽车依赖进口燃料。从２０世纪７０年代起，巴西利用甘蔗生产燃料乙醇以替代石油。
巴西全国生产和使用生物柴油计划（ＰＮＰＢ）
２００２年，联邦政府推出ＰＮＰＢ，计划目标为：２００８年１月开始，将在全国燃料消费中，添加２％的生物柴油，到２０１３年１月该比例将上升到５％。
为了推进该计划，联邦政府分步骤、分阶段实施。
第一阶段：可行性分析阶段。
可行性分析的结论是：在经济上，可以扩大就业，增加收入，缩小区际之间的收入差距。在社会发展上，可以扶持社会弱势阶层，提高低收入者收入水平。在环境上，通过使用生物柴油，减少废气和空气污染，可以降低社会的医疗成本。在发展战略上，可以减少对进口能源的依赖，降低国家能源安全风险。
第二阶段：完善法律和政策阶段。
首先是定义和规范生物质能源，同时在法律、政策、税收上给予支持。在税收上针对发展程度不同的地区采取不同的优惠税率，给予贫穷地区更多的税收减免。
按照该种差别税率的逻辑，政府政策有义务保护两个薄弱环节：（１）农民的种植环节。联邦政府为了鼓励小农户种植油料作物，保障全部收购，创造了一个“社会燃料”凭证，以此来决定企业税收减免的多少。（２）市场环节。政府公布生物柴油的质量标准，以保障提供到市场上的都是高质量的产品。
第三阶段：计划的实施阶段。
在各项法律、政策和税收标准确立以后，２００４年１２月６日，联邦总统宣布推出ＰＮＰＢ。２００５年，第一个加入２％生物柴油的加油站开业，联邦政府以拍卖的方式收购生物柴油，只有拥有“社会燃料”凭证的企业才能参加拍卖。政府的介入和收购，主要目的是形成实在的市场需求。
截至２００６年１２月，全国共生产生物柴油６．６亿升，建设了４０００个添加２％生物柴油的加油站。目前，世界可再生能源消费仅占总能源消费的１４％，而巴西占４５％。
政府政策的支持和企业的主动参与
ＰＮＰＢ的实施，自始至终都是由政府倡导的，政府在其中扮演着重要角色：一是为了推进ＰＮＰＢ，专门成立了跨部门的“生物柴油委员会”，由总统府文官事务部负责，这是组织保障。二是规范管理。为了推进该计划，政府修改法律，出台相应的政策措施，在税收上进行调节和优惠，制度先行，扫清障碍。同时，以法律的形式固定下来。三是非歧视规定。对于任何生产生物柴油的企业均不得歧视。四是实行差别税率政策。五是联邦政府以拍卖的方式收购生物柴油，通过掌握一定数量的产品借以影响市场，调节市场供求，平抑价格。六是联邦政府以身作则，全力推进ＰＮＰＢ，也鼓励各个州政府积极参与到该项计划中来。
同时，ＰＮＰＢ之所以能够顺利实施，也在于企业的主动参与，而企业主动参与的最大诱因是可以获得巨大利益。
ＰＮＰＢ与可持续发展相结合
在推进ＰＮＰＢ 中，联邦政府把它纳入到国家的可持续发展战略中。
巴西可持续发展战略由逐步消除贫困、合理利用能源、建立新的交通体系、建立生态平衡经济发展区等组成，消除贫困是其走向可持续发展的首要目标，反贫困是巴西２１世纪议程中最具优先的国家行动。为此，政府在经济和社会领域以及对公共政策（包括环境政策）进行了卓有成效的改革，使分配的天平向贫困阶层倾斜，取得了很好的效果。
在ＰＮＰＢ中，首先要解决区域发展不平衡问题。从殖民时代开始，巴西的经济活动主要集中于东北部地区、东南部地区和南部地区。目前，东南部地区是巴西最发达的地区，是全国工业和矿业中心，农业也居全国首位。东部和北部比较落后，农业技术水平低下，故在ＰＮＰＢ中，对这里具有特别的优惠和补贴。
其次是对于中小农户的支持。无论是农业发展银行，还是“社会燃料”凭证，都是对中小农户扶持和帮助。用合作社的形式把小农组织起来，公司对于小农户种植的油料作物优先收购，通过双方协议形成都可以接受的均衡价格，使小农户更多地受益。
几点启示
（一）选择符合国情的原料和技术路线是生物柴油产业健康发展的根本原因。巴西有幅员辽阔的土地，有广袤的备用土地可种植油料作物，可供更大规模的开发和利用。同时，巴西人口少，不到中国人口的１／７，从而在粮食生产和油料作物生产中，不存在像中国那样强烈的替代关系，再加之技术路线正确，生物柴油产业才能健康发展。
（二）政府重视，制定并实施基于市场的激励政策是生物柴油产业发展的根本动力。政府制定规划和发展目标，设定经济参数，但政府并不直接替代市场，而是交给市场，让市场导向。
（三）技术进步是生物柴油产业发展的重要支撑。
（四）把生物质能源的开发与国家的可持续发展目标结合起来。国家的可持续发展目标之一就是要解决贫困问题，实现区域之间、城乡之间的收入均等化。巴西政府在开发生物质能源时，把解决区域发展问题、社会弱势群体问题结合起来解决，收到了良好的效果。它的重要启示就是，政府目标虽然是多重的，但这些多重目标是可以集成起来一起加以处理的。
（作者单位：北京师范大学资源学院）
