2009年12月7日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议（COP15）暨《京都议定书》第5次缔约方会议（CMP5）在丹麦首都哥本哈根召开。全球193个国家的环境部长和政府首脑参加了这个重要的国际峰会。会议对《京都议定书》一期承诺于2012年到期后，应对未来气候变化的全球行动进行了为期13天的艰难商讨和激烈辩论
，签署了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。

    一、联合国气候制度的演进

    据国际气象组织的报告，最近10年是有历史记录以来最热的10年。气候变化不仅关系人类未来的生存安全，而且已经成为影响未来国际体系、重塑全球政治发展格局的重要因素之一。伴随着全球环境保护的制度化趋势，建立公平有效的国际气候治理机制已经成为当今世界政治的主要议程之一。

    国际气候制度演进大致经历了三个发展阶段。

    第一阶段从1990年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判算起，1992年文件签署，1994年文件生效。这一阶段主要形成法律文件，从法律上确立了国际气候治理的最终目标和一系列基本原则。

    第二阶段从1995年第一次缔约方会议讨论制定一个议定书开始，1997年联合国气候变化框架公约国第3次会议在日本达成了具有法律约束力的《京都议定书》。2005年2月议定书正式生效。

    这一阶段首次为《京都议定书》附件一国家（发达国家与经济转轨型国家）规定了具有法律约束力的定量减排目标，并引进排放贸易（ET）、联合履约（JI）、清洁能源发展机制（CDM）三个灵活机制。对非附件一国家，即广大发展中国家，京都机制没有制定具体的减排义务，但要求上报排放总量和减排信息并推进绿色技术。议定书确立了“共同但有区别的责任”原则。这一原则包含发达国家在议定书第一承诺期内，在1990年基础上整体减排5％的目标；也包含发展中国家自愿、自主减排的原则。由于《京都议定书》所约定的减排目标非常有限，所以京都机制把减排目标执行年限定到2012年。

    《京都议定书》的签署，在应对全球气候变暖方面迈出了重要一步，而发展中国家中新兴大国的减排义务和自身减排成本问题遂成为发达国家、尤其是美国的关注焦点。美国国会没有批准《京都议定书》，美国明确表示拒绝承诺7％的减排额度和设定时间表。2001年3月，美国宣布退出《京都议定书》，国际气候谈判一度陷入僵局。

    美国一直抗衡欧盟主导的在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》机制下的谈判，只要发展中大国没有参与减排或做出限排承诺，美国就不会返回京都机制模式。美国更愿意在联合国框架之外通过大国协商的方式解决问题，充分保持美国在全球气候变化治理方面的影响力。

    美国游离于缔约方会议之外，采取另行谈判方式，走“第三条道路”，发起建立了“主要经济体能源安全与气候变化会议”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“氢能经济国际伙伴计划”等多个国际合作机制。在2009年11月奥巴马总统访华期间，中美正式签署的了《中美关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》。美国的“第三条道路”，有简便易行、决策效率高的特点，但涵盖范围有限，法律约束力不强，实际上只是对《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》缔约方会议的补充和推动。

    第三阶段以2005年11月“后京都时代”气候谈判启动为标志。2012年《京都议定书》一期到期以后被称为“后京都时代”。在这一阶段，联合国需要考虑制定新的国际气候协定。2007年《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议根据《京都议定书》在印度尼西亚召开，达成巴厘路线图。会议对附件一国家与发展中国家进行了区分，规定在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两条轨道上进行谈判，从此“后京都时代”气候谈判采用双轨谈判机制。双轨制也是联合国哥本哈根气候变化大会的谈判框架。巴厘路线图规定新的国际气候协定必须在2013年生效，所以2009年底召开的哥本哈根会议被看成国际谈判的最后期限，各方都给予了很高的预期。

    “后京都时代”各国发展水平不一，利益诉求迥异。一方面在如何建立公平公正的气候变化全球治理框架、怎样提供和交换技术援助、如何分配收益、怎样承担成本等问题上各持己见，另一方面却都在追求一种彼此平等的制度安排，害怕本国利益在国际制度议价中被牺牲，所以国际谈判一直陷在“囚徒困境”中，直到现在这个阶段何时完成还留有很大悬念。

    “后京都时代”，以发展低碳经济应对气候挑战已经形成国际共识。从维护国家发展权益的战略高度出发，应对气候变化被纳入所有国家的可持续发展战略框架，但国际气候谈判启动艰难。对任何国家而言，气候变化问题均是面临现实利益与长远利益、国家利益与全球利益矛盾中的多重选择，甚至是两难选择。在国际舆论的压力下，国际利益为上，国家利益被视为私利。树立负责任的国家形象被视为首要的激励性选择。气候谈判外交的开展、资金援助和技术转让的国际资金转移支付、国际碳交易市场的形成，已经将气候问题与国际政治、经济、社会问题的谈判挂钩，将其纳入全球常规谈判激励机制，这将成为国际气候制度的重要发展趋势。

    从1995年启动《联合国气候变化框架公约》谈判开始，中国一直全程参与，以“77国集团＋中国”的模式与发展中国家共同参与谈判，起到积极的协调作用。伴随气候变化研究的进展与气候公约制度的演进，中国对国际气候合作持更加积极、合作、开放态度。

    二、国际气候政治博弈

    从总体看，1997年前的气候变化问题讨论协商重点集中在科学认知层面；1997年《联合国气候变化公约》第三次缔约方会议签署《京都议定书》以后，气候变化讨论焦点集中在经济层面；以2005年2月《京都议定书》生效为转折，气候变化的国际争论逐步转向地缘政治大国（或国家集团）的气候政治博弈。

    国际气候政治呈现出群雄纷争、三足鼎立的基本格局：气候谈判的发起者欧盟、以美国为代表的伞形国家集团（包括加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等国，这些国家在世界地图上呈伞形分布，还包括欧盟以外的欧洲国家）、中国＋77国集团（现发展为130多个发展中国家）。气候变化谈判中的南北矛盾凸现。各方所持气候变化谈判立场取决于切身利益基础上形成的对气候变化的认识程度，目前发达国家与发展中国家存在较大分歧，发展中国家之间也存在一定分歧，所以哥本哈根会议也被看成是三方进行激烈博弈的场所。

    单轨双轨机制博弈。哥本哈根会议谈判采用“后京都时代”的双轨机制。一种谈判为《京都议定书》（KP）机制，专门就《京都议定书》附件一指定减排目标的发达国家制定2010年后的第二期承诺减排义务进行磋商。另一种谈判为气候变化框架公约下长期合作行动（LCA）机制。双轨制有利于维护公平、保障发展中国家的权益。

    从大会第一天开始，各方就双轨制的会议议程展开辩论。发达国家意将双轨并为一轨。美国联合欧盟以及其他西方发达国家提出要在《京都议定书》基础上建立一个包括《京都议定书》要素绑定的法律协议，宣称发达国家和发展中国家必须在统一的框架下谈判，共同做出减排承诺。包括中国在内的发展中国家要求坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持要求实施双轨制。双轨制是发展中国家的谈判底线。

    减排目标博弈。国家在国际关系博弈中总是通过各种方式实现自身利益的最大化。根据联合国气候变化公约的核心原则“共同但有区别的责任”，发达国家与发展中国家发展阶段不一样，在气候变化方面的历史责任也不一样，不能相提并论。

    按照巴厘岛路线图要求，发达国家必须率先大幅度减排。按照政府间气候变化专门委员会（IPCC）的建议，至2020年，发达国家至少要减排25％至40％。在中期减排目标问题上，发达国家和发展中国家对中期减排目标的立场分歧较大。中国和77国集团要求发达国家至少减排40％。而发达国家做出的承诺离2020年减排25％的最低目标仍有距离。西方发达国家试图摆脱以前做过的承诺。

    资金技术支持博弈。在资金支持问题上，发达国家应迅速提供至少100亿美元，才能让发展中国家立即实施低碳排放策略。发达国家不愿意承担具体义务，在对发展中国家提供资金和技术支持方面含糊其词。发展中国家则要求切实行动。资金和技术援助是发展中国家比较关心、也会得到实惠的议题。西方发达国家拖延推诿，使急需气候变化适应基金的不发达穷国和小国未来的前景暗淡。

    应对气候变化应该尊重发展中国家把经济和社会发展作为优先事项，并相信向低碳经济转型是促进所有国家经济持续增长和可持续发展的机会。在国际资金来源非常有限的情况下，发展中国家为了经济利益而产生的矛盾和彼此的竞争不可避免。发展中大国与小岛国及落后的发展中国家之间有分歧，这种分歧在《京都议定书》时代就有，在后京都时代的哥本哈根会议上显得更加复杂。

    另外，在谈判中，发达国家还要求中国寻找一种方式来向世界证明自己减排的情况，即减排的可测量、可报告、可核查。中国采取自主的减缓行动是公开透明的，有法律保障，有系统考核体系和问责制度，要向社会和世界公布，但决不接受国际社会强加的“三可”。

    三、《哥本哈根协议》的意义

    哥本哈根气候变化会议是推动全球应对气候变化和环境治理国际合作的重要契机。所有成员国都将气候变化问题界定为“危险”的紧迫问题，有强烈的、合作的政治意愿。中国代表团与各方密切接触、沟通协调、因势利导，坚持原则性与灵活性相结合，全力推动谈判沿着正确的轨道前进。

    12月18日，美国总统奥巴马在与中国总理温家宝、印度总理辛格、南非总统祖马和巴西总统卢拉磋商后，美国与基础四国达成一项非约束力的“五国协议”——《哥本哈根协议》。美国总统奥巴马在宣布这一决议时指出，如果各国都坚持己见，等待达成一项既全面又有约束力的协议，结果可能会一点进展都没有，甚至会出现“走一步、退两步”的情况。

    在一些国家质疑《哥本哈根协议》出台方式不民主、不透明的反对声中，各国家集团对协议进行紧急磋商。欧盟经过闭门协商，做出让步，宣布同意这份协议。非洲国家联盟和小岛国家联盟也表示今后愿意在《哥本哈根协议》基础上继续谈判。

    19日，联合国秘书长潘基文召开新闻发布会，向全球媒体记者宣布《哥本哈根协议》将采取自愿加入原则吸纳缔约方，随即有20国加入缔约方。最终，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议产生的《哥本哈根协议》以188国赞成，5国（委内瑞拉、苏丹、尼加拉瓜、玻利维亚、古巴）反对获得通过。由于没有获得全体成员国通过，这份协议不属于《联合国气候变化框架公约》所有缔约方的共识，不能成为公约框架内的文件，不能冠以《联合国气候变化框架公约》的任何标识。

    在减排目标方面，协议提出全球增温应低于2摄氏度；《京都议定书》附件一国家（发达国家与经济转轨型国家）应履行到2020年的减排目标，但协议并没有给出具体数字；由各缔约方在2010年2月1日前宣布本国至2020年减排目标的具体数字，届时会将其写入协议的文本。在协议中，发达国家没有为《京都议定书》第二期的强制性减排指标做出任何实质性承诺。在资金援助方面，协议提出至2012年发达国家对发展中国家的短期资金援助为每年300亿美元，2013年至2020年发达国家对发展中国家的长期资金援助为每年1000亿美元。

    发展中国家认为这份协议未达预期，并不完美。欧盟认为条文内容尚不足。《哥本哈根协议》留下了足够的空间，为今后的联合国气候变化大会形成具有法律约束效力的文件奠定了基础。哥本哈根会议决定2010年在墨西哥召开《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议（COP16）暨《京都议定书》第6次缔约方会议（CMP6），届时将会继续厘清《哥本哈根协议》更多的细节，争取出台具有法律约束力的协议成果。

    获得188国授权的《哥本哈根协议》作为联合国气候变化大会的最终成果，虽然不具实质法律意义的约束力，但依旧是今后联合国气候谈判的基础文件之一。因此，联合国秘书长潘基文认为，《哥本哈根协议》虽然不能满足各缔约方的希望，但它是一个不可或缺的开始。

    首先，协议第一次将包括基础四国在内的主要发展中国家自主减排目标列出，对推动全球应对气候变化行动具有现实意义。虽然发展中国家和发达国家减排的义务性目标不一样，但它具有国内约束力，体现了积极签署协议的主要发展中国家在防治全球气候变化问题上的责任感。

    其次，协议表明了发达国家向发展中国家提供短期和长期资金援助计划，与之前发达国家只作政治性承诺相比，援助计划透明、具体、细化，这是前所未有的进步。今后需要敦促发达国家信守承诺。

    再次，美国＋基础四国模式，改变了国际制度制定过程以美国为主导的局面，表明了签约各方的诚意，在减排问题上，必须共同承担责任。发展中大国与发展中国家的利益是一致的。在事关人类福祉的一系列重大问题上，发展中大国将自己视为促合作、负责任的国家。只要气候变化谈判往前走，就会对发展中国家有利。

    中国政府代表团本着对中国和世界人民高度负责、对人类未来高度负责的态度，坚持原则，维护气候变化国际合作的基石；加强沟通，力促会议取得积极成果；增信释疑，加深国际社会对中国的了解和支持。《哥本哈根协议》表明了中国为加强气候变化国际合作的诚意和决心，是中国为全球应对气候变暖行动做出的重要贡献，向全世界展示了中国谋发展、促合作、负责任的大国形象。

    哥本哈根联合国气候变化会议取得了重要而积极的成果：一是坚定地维护了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”的原则；二是在发达国家实行强制减排和发展中国家实行自主减缓行动方面迈出了新的坚实步伐；三是就全球长期减排目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题上达成广泛共识。（朱 虹/中共中央党校国际战略研究所）