[摘要]碳达峰、碳中和工作为新发展阶段中国低碳发展确立了新目标、注入了新动力，符合中国低碳发展战略内在演化逻辑。尽管已经具备了良好的物质基础和完善的制度体系，但碳达峰、碳中和工作仍有一些明显短板亟待补齐。碳达峰、碳中和工作开局应围绕高质量发展，不断提升低碳技术创新水平、充分考虑地区差异性和协同性、加强国际合作、动员全社会力量，促进低碳发展与供给侧结构性改革深度融合，并进一步完善相关政策体系和体制机制。
[关键词]碳达峰；碳中和；高质量发展；供给侧改革；低碳发展
碳达峰、碳中和工作即力争2030年前我国二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现净零碳排放，这是2020年中央经济工作会议确定的八项重大任务之一。在2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，我国首次提出这一任务，向全世界宣示了我国为全球气候保护作出更大贡献和致力于共建人类命运共同体的决心和意志。[1]2021年是“十四五”规划开局之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程的起步之年，那么碳达峰、碳中和工作当如何开好局、起好步呢？本文围绕这一问题，从中国低碳发展战略与政策的演进出发，分析了碳达峰、碳中和工作所面临的形势，并提出了这项工作的开局思路与战略重点。
一、碳达峰、碳中和符合中国低碳发展战略内在演化逻辑
随着气候变化问题日趋严峻，全球各国对气候变化问题也日益重视，作为一个负责任的发展中大国，中国也根据自身国情国力，在过去的十余年中持续不断地规划设计本国的低碳发展路径和战略目标。由于世界发展格局的不断变化，中国从全球应对气候变化事业的积极参与者逐步转变为引领者和主导者，中国的低碳发展战略目标也随之发生变化。碳达峰、碳中和的提出为中国低碳发展战略确立了新目标、注入了新动力。
2006年，中国发布的第十一个五年规划首次明确提出了节能减排约束性指标，即在2005年的水平上，2010年单位GDP能源消费量下降20%，主要污染物排放总量下降10%，这可被视为中国正式启动低碳发展战略的标志。众所周知，碳排放主要来源于化石能源消耗，而中国的能源消耗又以煤炭为主，因此节能在本质上也意味着减缓碳排放，节能目标的提出实质上就是实施低碳发展战略。从此，节能减排便成为中国从中央到地方各级政府的一项常规性工作，并延续至今。
2009年在联合国气候变化哥本哈根大会上，中国政府向世界宣布，2020年中国单位GDP碳排放量将在2005年的水平上下降40%~45%，这是中国首次提出自己的碳减排目标，表明了中国应对气候变化和参与全球气候保护的积极态度。[2]中国提出的这一碳强度减排目标当即引起了世界范围内的广泛关注和争论，但它无疑是符合中国国情的、有诚意的，也是一个审慎的目标。[3]这一表态意味着碳排放的减缓正式成为中国低碳发展战略的主要目标之一。
2011年，第十二个五年规划提出，单位GDP能源消耗在“十二五”期间降低16%的同时，单位GDP碳排放降低17%。随后国家发展和改革委员会根据全国碳强度下降目标，确定了各省市区的碳强度下降任务，而各省市区也依次向下分解任务。从此，碳强度减排目标与节能目标一并作为发展的约束性指标进入公众视野，并成为各级政府工作考核的一个重点。碳强度减排目标的确定，使中国的低碳发展战略更加清晰地展现在世人眼前，也意味着碳强度减排目标与节能目标具有差异性。特别是第十二个五年规划还专门提出，“十二五”期间全国非化石能源占一次能源消费比重要提升3.1个百分点，相当于对碳强度减排目标作了进一步强化，因为碳强度下降幅度主要取决于节能幅度和能源结构调整幅度。
2014年，中国与美国签订《中美气候变化联合声明》，提出中国将在2030年左右实现碳达峰并争取尽早实现、非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右的声明。这是中国首次提及与碳总量控制相关的低碳发展战略目标，标志着中国的低碳发展即将迈入新阶段。在2015年召开的联合国气候变化巴黎大会上，中国将上述声明以“国家自主贡献”的形式提出，并进一步提出2030年单位GDP碳排放比2005年下降60%~65%的目标，向世界展现了中国将更加积极应对气候变化的决心和意志。[4]
2016年，第十三个五年规划提出，单位GDP能源消耗和单位GDP碳排放在“十三五”期间分别下降15%和18%、非化石能源占一次能源消费比重上升3%，同时进一步提出全国能源消费总量要控制在50亿吨标准煤以内，并支持优化开发区域率先实现碳达峰。由于能源消费总量和能源消费结构就决定了碳排放总量，因而第十三个五年规划提出的能源消费总量控制目标和能源结构优化目标，基本上就确定了“十三五”期间的碳排放总量控制目标。或者说，在提出2030年碳达峰这一较长期碳总量控制目标后，中国又确定了一个隐性的五年碳排放总量控制目标，从而为长期目标的实现打下坚实基础。进一步而言，支持优化开发区域率先碳达峰，十分有助于为其他地区碳达峰提供可借鉴的经验，并促成全国总体碳达峰目标的顺利实现。
前文提及，在2020年9月举行的联合国一般性辩论上，习近平同志代表中国提出了碳达峰、碳中和目标。党的十九届五中全会还将制定2030年前碳排放达峰行动方案作为“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的一项重要任务提出来。在2020年12月的气候雄心峰会上，习近平同志进一步代表中国提出，中国不仅要力争实现上述碳达峰、碳中和目标，还要实现2030年单位GDP碳排放比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右的目标。[5]碳中和目标的提出意味着中国碳排放达到峰值后，不能一直维持在高位水平，而应逐步下降，同时大力开展碳汇、碳捕捉等工作，这样才可能达到净零排放的水平。碳中和当然也就是比碳达峰更积极的低碳发展目标，此次峰会上提出的2030年碳强度下降目标和能源结构优化目标，也明显比之前提出的目标更积极。
综上所述，中国低碳战略目标的演进总体上呈现如下三个特征。一是从隐性目标到显性目标，即从节能这一间接、隐性的碳减排目标逐步过渡到直接的碳强度减排目标，继而演进到碳达峰、碳中和等碳总量控制目标。二是目标逐渐多样化、结构化，即低碳目标从隐性目标向显性目标演进的过程中，隐性和显性目标都被保留下来，从而形成了包括节能、能源结构优化、能源消费总量控制、碳强度下降、碳总量控制在内的多样化、结构化目标体系。三是目标被不断强化，即随着中国低碳发展进程的不断深化和世界应对气候变化形势的变化，中国的低碳战略目标越来越积极，如碳达峰时间节点从“2030年左右”变为“2030年前”、2030年单位GDP比2005年水平下降幅度从60%~65%提高到65%以上。在应对气候变化这一全球性事务中，中国的大局观和负责任态度充分展现在低碳战略目标的演进过程中。
二、碳达峰、碳中和工作面临的形势
自党的十八大以来，生态文明建设和绿色发展理念已深入人心，中国积极应对气候变化的重要意义也已为广大人民群众所普遍接受，这从思想层面为碳达峰、碳中和工作的顺利推进提供了保障。同时，多年的发展使中国具备了较为雄厚的经济实力和技术实力，能为碳达峰、碳中和工作的开展提供坚实的经济和技术支撑。特别是过去十余年中国大力推动节能减排和应对气候变化工作，建立起较为完善的低碳发展制度和政策体系，并取得显着成效，为碳达峰、碳中和工作积累了丰富的经验。当然，目前碳达峰、碳中和工作也还存在一些短板和困境亟待补齐和突破。
（一）低碳发展政策法规体系和体制机制已较为完善
随着低碳发展战略的不断强化，中国的低碳发展政策体系也快速完善起来。国家、地区、部门、行业、领域等各个层面的低碳发展体制机制和政策日趋完善和严格，法律法规、行政、经济、自律性等各种类型的低碳发展政策工具被不断丰富和强化，不同政策之间的协同性也在不断增强。低碳发展政策体系不断完善的动力源泉大致来自如下三个方面。
一是围绕节能减排形成一系列政策法规，间接为低碳发展政策体系的建立铺垫了良好的基础。自“十一五”以来，中国先后制定实施了《节能减排综合性工作方案》（国发〔2007〕15号）、《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发〔2011〕26号）、《节能减排“十二五”规划》（国发〔2012〕40号）、《“十三五”节能减排综合性工作方案》（国发〔2016〕74号），有力地推进了节能减排工作。这些工作的开展也促成了一般性、特殊性和间接引导性三大类节能减排政策工具的形成，特别是一些节能政策的力度远胜于从前。[6]以《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）的两次修订完善为例。2007年10月全国人大常委会第30次会议审议通过了修订后的《节能法》，将节能法律适用范围进一步扩大（增加了交通、建筑、公共机构节能等内容），进一步完善了节能管理制度，特别是对财政补贴、税收优惠、信贷支持等节能经济政策作出了法律规定，从而为节能提供了更强大的法律保障。在此基础上，2018年10月全国人大常委会第6次会议再次审议通过了修订后的《节能法》，进一步强化了节能标准体系和监管制度，更加注重市场调节功能的发挥及其与政府管理的有机结合，使节能管理和监督主体的法律责任更加明确。
二是围绕应对气候变化特别是控制温室气体排放工作，国家制定的一系列战略、规划和政策直接强化和完善了低碳发展政策体系。1994年国务院通过的《中国二十一世纪议程》就已经提出了适应气候变化的概念，在大力推进节能减排工作的同时，中国也开始正式启动应对气候变化工作。2007年制定并开始实施的《中国应对气候变化国家方案》（国发〔2007〕17号）是中国第一个应对气候变化的国家方案，也是发展中国家最早的一部应对气候变化国家方案，该方案将节能降耗、能源结构改善、植树造林、大力发展循环经济确定为低碳发展的主要政策措施。此后，中国又陆续制定了《国家适应气候变化战略》（发改气候〔2013〕2252号）、首个国家层面的应对气候变化规划——《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》（国函〔2014〕126号）以及《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2011〕41号）、《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2016〕61 号），将应对气候变化上升为国家重大战略，从体制机制、能力建设、财税和金融支持政策、技术支撑、国际合作和组织实施等多个方面对低碳发展作出了政策和制度安排。此外，从2008年开始每年发布的《中国应对气候变化的政策与行动》，向世界展示中国应对气候变化的总体部署、相关立场和取得的进展。这一系列工作使中国的低碳发展政策体系和体制机制建设在很短时间内便取得巨大进展。
三是地区层面的低碳发展制度体系取得长足进展，与国家层面的政策相互衔接、支撑，使整个国家的低碳发展制度体系更加立体、更为完整和贯通。一方面，国家层面的大力支持有效地促进了地区层面低碳发展政策的完善。其中，影响最大的措施当属国家发展和改革委员会于2010年、2012年和2017年先后组织开展的三批低碳省区和低碳城市试点工作。这一举措将87个城市或省区纳入试点工作，大大激发了地方低碳发展的积极性，推动了地方低碳发展体制机制和政策体系的完善。各试点地区大力推进本地区低碳试点工作的途径主要包括如下五个方面：一是率先编制、完善低碳发展规划，二是建立起相应的体制机制（如以党政一把手为组长的工作领导小组）和政策体系，三是大力推进产业结构的优化，四是加快推进统计、监测、考核等基础体系建设，五是积极倡导低碳生活方式等。[7]此外，国家发展和改革委员会在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市开展的碳排放权交易试点工作，也大大促进了这些地区碳排放权交易市场的发展，并推动了相关低碳发展制度、体制机制和政策的完善。另一方面，试点地区积极开展的各项低碳发展推进工作，也为国家的低碳发展战略、规划和政策体系制定提供了很好的经验和参考，从而为全国低碳工作的推进打下了坚实的基础。特别是“十三五”以来，广东、深圳、江苏、海南、北京、浙江、陕西、江苏、湖北、上海、湖南等地区，启动了近零碳排放区示范工程建设，在大力推动低碳技术和管理模式方面取得了明显进展，积累了宝贵经验。
（二）低碳发展取得显着成效
低碳发展政策体系及体制机制的建立和完善，大大促进了节能减排工作和应对气候变化工作，使中国的低碳发展取得显着成效。尤其是中国在节能技术发展与应用、能源结构优化和产业结构转型升级等方面取得的明显成效，大大促进了低碳发展进程，成为低碳发展的三大驱动因素，也为碳达峰、碳中和工作奠定了良好的物质基础。
一是节能技术的应用大大提升了各部门的能源效率，使能源强度持续下降。近年来中国的节能技术发展较快并呈现出系统化、智能化特征，大多先进适用的重点节能技术已经在重点节能单位得到普及。[9][10]节能技术的推广应用也为节能工作作出了巨大贡献。“十一五”期间，节能减排工作的大力推进使全国单位GDP能耗下降19.1%，基本达到预期目标；“十二五”期间全国单位GDP能耗下降18.2%，超过既定下降16%的目标；据国家统计局网站公布的数据测算，“十三五”前四年全国单位GDP能耗就下降了13.4%，已经十分接近整个“十三五”单位GDP能耗下降15%的既定目标。
二是非化石能源发展成效明显，使中国的能源结构不断低碳化。近年来中国非化石能源的工艺技术创新不断取得突破，一些关键设备也实现了国产化，生产成本大幅下降，非化石能源并网消纳问题也得到了有效解决，从而促进了非化石能源的大发展。[11]根据国家统计局网站公布的数据估算，中国非化石能源消费总量在2010年至2019年间增加了1.2倍，年均增长9.1%。与此同时，非化石能源占能源消费总量比重从9.4%上升至15.3%，而煤炭占能源消费总量的比重则从69.2%下降至57.7%。
三是供给侧结构性改革大大推进了产业结构的优化和低碳化。中国一直强调产业结构的转型升级，根据国家统计局网站公布的数据，近年来中国三次产业中第三产业的比重持续上升，已经从2010年的44.2%上升至2019年的53.9%；而第二产业的比重则从2010年的46.5%降至39.0%。由此可见，中国已经呈现明显的服务业主导型产业结构。特别是中国政府大力推行供给侧结构性改革以来，各行业的落后产能不断被淘汰，运行规范、注重产品质量的企业得以更好的发展，从而使得行业内部的结构也得到显着优化。例如，中国制造业中高新技术产业占比近年来不断提升，大大促进了中国绿色低碳循环发展经济体系的建设。
低碳发展显性约束目标的完成情况也明显反映了上述驱动因素的作用。国家第十二个五年规划首次将碳强度降幅作为约束性指标，“十二五”期间碳强度实际降幅就达到20%，超过了计划下降17%的目标。《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》显示，2018年中国单位GDP碳排放比2005 年累计下降45.8%，这意味着中国2009年在联合国气候变化哥本哈根大会上的碳强度减排承诺已提前两年完成，而且还是按上限完成的。
（三）低碳发展存在的短板与面临的挑战
1.低碳技术创新水平亟待提升。中国的绿色技术创新还处在起步阶段，2019年国家发展和改革委员会、科技部才发布《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》。作为绿色技术创新的核心领域之一，低碳技术创新也是如此。一方面节能技术创新虽然进步巨大，但与世界先进水平还有一定差距，一些指标还落后于一些发达国家。[14]即便在节能技术比较领先的粤苏沪地区，拥有自主知识产权、核心技术和高附加值的节能环保产品也普遍缺乏，一些节能技术的关键技术与核心元器件及材料还受制于发达国家。而且目前研发出来的节能技术还普遍存在推广难、选择难、融资难、落地实施难等突出问题，由此导致中国的整体节能技术进步还相对缓慢。
另一方面，尽管非化石能源技术创新近年来取得了重大突破，但也面临诸多挑战。一是基础研究和核心技术仍存在明显短板。例如，在风力发电领域，中国在基础理论与应用研究、关键设备（叶片）以及设计软件方面，还有许多核心技术或工艺都与世界先进水平存在不小的差距，或者还是空白。[17]二是非化石能源的原材料供应风险日益凸显。例如，全球清洁能源技术关键金属供应风险使中国清洁能源技术的突破和发展面临严峻挑战。[18]三是非化石能源消纳与接入技术有待提升。非化石能源并网消纳问题在“十三五”期间得到了部分有效解决，但仍有待进一步解决，而且随着非化石能源加快发展，“十四五”期间非化石能源的接入问题也将凸显出来。
2.产业体系的绿色现代化进程需加速。产业结构优化升级和低碳转型是实现碳达峰、碳中和的关键途径之一，但是目前中国许多地方，特别是经济欠发达地区的非省会城市及其周边地区，还存在产业结构优化升级能力不足的问题。[19]很多经济欠发达地区由于工业偏重于资源密集型产业或基础薄弱，服务业也以传统服务业为主，加之交通等基础设施和公共服务体系尚不健全，资金和科技支撑力度有限，因而这些地区很难靠自身力量推动产业结构升级，同时又难以吸引好的项目或投资来带动产业结构升级。即便是经济发达地区，目前也存在着土地等要素制约以及淘汰落后产能等困难，同时还面临着世界发达国家“再工业化”以及核心高新技术封锁等带来的产业结构高端化挑战。
3.城镇化水平提升及重大基础设施建设将带来的碳排放压力巨大。根据国家统计局公布的数据，按城镇人口占总人口比重计算，中国2019年的城镇化率为60.6%，而美国、加拿大、德国、法国、英国、荷兰、日本、澳大利亚等主要发达国家2017年的城镇化率就分别达到了81.96%、82.18%、75.72%、79.98%、83.07%、91.52%、94.32%、89.98%。由此可见，中国的城镇化水平还有较大的提升空间，还有规模巨大的基础设施体系需要建设。根据党的十九届五中全会精神，中国未来5到15年间还有一大批交通、水利、能源、减灾、生态修复等重大工程也要建设。城乡基础设施体系和重大工程建设不可避免要大量使用建材等碳密集型产品，同时建设过程也需要消耗大量的能源，这将是中国低碳发展面临的一个巨大挑战。
4.低碳生活方式的形成还任重而道远。随着收入的增加，人民生活水平越来越高，加之不少地区公共交通尚不发达，私人汽车的拥有量和使用频率与日俱增，直接导致生活能源消费和相应的碳排放不断上升。与此同时，各类家电产品在城乡居民中的使用也越来越普及，加之一些不合理的消费乃至浪费现象仍屡见不鲜，间接导致了生产系统碳排放的上升。而且，随着扩大国内需求成为国家长期发展的战略基点，国内消费对碳排放的影响将不断增强，因而生活方式的低碳化程度将成为影响国家低碳发展进程的重要因素。
5.政策体系和体制机制完善的空间还很大。一是有些政策工具尚处于研究阶段，还未开始实施。例如在一些发达国家已经实施的碳税，目前在我国还处于学界探讨研究阶段，尚未被采纳。二是有些政策工具虽已实施，但力度太小或尚处于试点阶段。例如绿色金融目前只在浙江、江西、广东、贵州、新疆5省（区）开展试点工作，且规模较小并以绿色信贷为主，远不能满足低碳发展的要求。类似地还有用能权交易等政策工具。三是有些已列入计划的体制机制建设工作进展落后于计划的进度安排。例如，《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出要在2017年启动运行全国碳排放权交易市场并力争2020年使之趋于完善，但直到2021年1月生态环境部才正式发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》。此外，社会力量参与机制，碳排放统计、监测体系，碳约束目标地区分解和考核机制等都有待建立健全。
三、碳达峰、碳中和工作开局起步思路与战略重点
（一）围绕推动高质量发展谋划碳达峰、碳中和工作
2020年中央经济工作会议提出，2021年的经济工作应“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题”。碳达峰、碳中和工作也应立足新发展阶段的目标、任务、要求，围绕推动高质量发展这一主题，始终坚持新发展理念，积极融入新发展格局的构建过程中，才能开好局、起好步。
一是坚持创新发展，着力提升低碳技术创新水平。当前国家层面和很多地区都在积极建立市场导向的绿色技术创新体系，应以此为契机，把低碳技术创新放在更加突出的位置，为节能、非化石能源发展以及碳捕捉与封存提供强大技术支撑。要加强基础理论和应用研究，为低碳技术创新提供源源不竭的原动力。争取在低碳技术关键领域、关键环节不断取得突破，避免核心技术、关键设备和元器件受制于人，力争能源效率持续稳步提升，非化石能源的技术经济可行性更加明显。及时总结碳捕捉与封存示范项目的经验教训，争取在更多关键技术、关键设备上取得突破，尽快制定碳捕捉与封存规划。
二是坚持协调发展，注重碳排放达峰行动方案的地区差异性和协同性。2020年中央经济工作会议提出，要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰，这充分体现了协调发展理念和共同但有区别的责任原则。其一，各地区一定要根据自身经济发展水平、产业结构、技术条件等实际情况，在保证经济在合理区间运行的前提下，实事求是地制定碳排放达峰行动方案。其二，国家给各地区下达碳减排目标任务时，也要充分考虑区域差异，从而保证各地区经济发展与碳达峰行动相协调，地区间发展相协调。其三，各地区制定碳达峰、碳中和行动方案时，应该与国家的区域产业布局优化方案紧密结合起来，注重提升跨区域产业链的整体碳排放效率，使局部与总体的碳达峰、碳中和行动方案相协同，并有利于促进新发展格局的形成。
三是坚持绿色发展，协同推进降碳、减污和国土绿化。2020年中央经济工作会议提出，要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应，并且要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。应强调以碳达峰、碳中和工作带动污染防治攻坚战和国土绿化行动。其一，要通过节能降碳大幅降低与能源消耗密切相关的污染排放（如二氧化硫）；同时促进各类耗能主体提高其整体资源效率，降低其他污染排放。其二，要尽量减少和避免降碳与减污的冲突，如减少太阳能电池生产中的污染排放，降低风电、水电对生态环境的负面影响，妥善处置报废后的蓄能电池等。其三，各地区要因地制宜开展国土绿化行动，不断提升国土绿化率，加强碳汇统计监测体系，提前布局碳中和工作。
四是坚持开放发展，积极开展低碳发展国际合作。一方面，应以碳达峰、碳中和工作为基点，积极融入全球应对气候变化事业，在此过程中向国际社会充分展示中国生态文明建设、绿色发展方面的成就，展现中国致力于构建人类命运共同体的决心。另一方面，由于气候变化是全球共同面对和普遍关切的问题，因而中国可顺势采取灵活多样的形式，与国际社会就低碳技术研发、人才培养、项目投资、贸易、政策制定等展开广泛而深入的合作，以此提升低碳发展能力、改善国际形象，并提高对外开放水平。
五是坚持共享发展，动员全社会力量参与低碳发展。要大力提倡低碳发展成果的共建共享，积极动员全民参与碳达峰、碳中和行动，在全社会广泛形成低碳生产、生活方式，共建生态环境良好的低碳社会。同时，可在加强平台监管的前提下，积极探索共享自行车、网约车等共享经济发展模式，提高全社会要素利用效率，不断发挥共享经济的节能降碳效应。
（二）促进碳达峰、碳中和工作与供给侧结构性改革深度融合
2020年中央经济工作会议强调，2021年的经济工作仍然要以供给侧结构性改革为主线，同时明确碳达峰、碳中和工作要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源。产业结构和能源结构的优化也是供给侧结构性改革的主要内容，由此可见，供给侧结构性改革与碳达峰、碳中和工作具有高度重合性。应当以碳达峰、碳中和工作为抓手深化供给侧结构性改革，以供给侧结构性改革力促碳达峰、碳中和工作，最终实现两者的深度融合。
一方面要加快建设绿色现代化产业体系。大力发展绿色低碳型高新技术产业，优化制造业结构。加快发展现代服务业，特别是生产性服务业，促进服务业结构转型升级。积极发展生态农业，提升农业现代化水平。综合运用法律、行政、经济手段加大淘汰落后产能力度，优化各行业内部结构，提升各行业整体能源效率和碳排放效率。同时，大力发展节能环保产业，加强用绿色低碳技术、工艺、设备对传统工业企业进行改造，提升绿色低碳化运营企业的比重。
另一方面要积极推进能源结构清洁化。关键是大力发展非化石能源，改变整个能源供给结构。应以相关技术的突破为重点，不断降低非化石能源生产成本和生产难度，持续提升非化石能源生产的普及程度。在大力提升非化石能源产能的同时，要妥善解决好非化石能源的接入和消纳问题，使非化石能源产能利用率得到保证、供给与需求匹配度不断增强。同时要大幅优化化石能源内部结构，主要是尽快降低煤炭供给量在化石能源供应中所占份额，提升煤炭清洁化利用程度。
（三）加强碳达峰、碳中和工作政策体系和体制机制建设
2020年中央经济工作会议对建立健全碳达峰、碳中和政策体系和体制机制提出了具体要求，即加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。这几个具体制度建仍是当前中国低碳发展政策体系和体制机制的突出短板，完善这些制度将为顺利推进碳达峰、碳中和工作提供重要保障。
要综合应用法律、经济和行政手段，建立高效、协调的低碳发展政策体系和体制机制。其一，完善能源消费双控制度，关键是在准确判断全国及各地区经济发展趋势、技术进步、产业结构变化的基础上，科学合理地制定国家及各地区的能源消费总量和能源强度控制目标；同时要在干部绩效考核中进一步提升能源消费双控目标考核的权重。其二，全国碳排放权交易市场将随着《全国碳排放权交易管理办法（试行）》的正式生效（2021年2月1日）而正式启动，接下来的工作主要是保证这个市场的平稳有序运行和持续健康发展。其三，全国用能权市场建设需要密切结合能源消费双控制度的完善，在总结试点地区经验教训的基础上加快推进，包括加强相关的法律法规以及统计、监测等基础体系建设，设计公平、合理且可操作强的用能权定额及分配机制；而且还要特别重视与碳排放权交易市场相协调。除此之外，还有很多其他的碳达峰、碳中和配套政策和体制机制也需要进一步健全。
还应重视通过碳达峰、碳中和政策体系和体制机制建设，推进整个生态环境治理能力和治理体系的现代化。一方面，应在碳达峰、碳中和政策体系和体制机制建设中坚持改革创新，为生态环境治理其他领域的制度建设积累有益经验。另一方面，要加强碳达峰、碳中和相关制度与生态环境治理体系其他部分的协调性，提升生态环境治理体系的整体效率。
