进入6月，国务院各部委出台鼓励和引导民间投资健康发展政策（下称“新36条”）实施细则的鼓点渐密。
在石油天然气领域，“新36条”提出，“鼓励民间资本参与石油天然气建设并进入油气勘探开发领域，支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”，细则将如何落实，令人关注。
记者近日从国家能源局油气司独家获悉，油气领域落实“新36条”的细则主要关注引导民资进入管网建设，将发布具体监管和鼓励措施；上游油气勘探领域短期内则不会有大动作。
似乎为了响应这一变化，西气东输三线管道建设一改中石油完全主导，将引入全国社会保障基金理事会、城市基础设施产业投资基金和宝钢集团三家机构作为股东。
至于民间呼声很高的“放开原油或成品油进口管制”要求，国家能源局油气司表示不在其业务范围内。接近商务部的人士则表示，这个方向开放阻力很大，目前未闻有对此进行改革的消息。
西三线高调引“民资”
油气管网大致可以分为三类，最大型的为国家主干管网，目前主要是中石油的西气东输一线和二线以及中石化的川气东送线等；中型的为省管网，一般为跨省或省内主干管网；小型的则是城市燃气管网。 国家主干管网投资者基本是中石油、中石化等央企巨无霸，城市燃气管网由取得各个城市或乡镇燃气专营权的燃气运营商投资，至于中型的省管网，投资主体构成复杂，既有地方政府独资的省管网公司，也有地方政府与央企合资的省管网公司，还有一些民资和外资的介入。
对于民间资本是否可以进入管网建设，国家能源局石油天然气司司长张玉清曾在今年年初公开表示，政府对民营企业参与建设和使用天然气主管网，没有任何政策上的限制。
虽然没有政策制约，但是现实中国家主干油气管网和省管网的投资主体还是以央企和地方国企为主。一位国家能源局官员向财新记者表示，目前这方面缺乏具体政策指导，也导致一些民营企业对投资中长距离管网存有疑虑。
很多迹象表明，管网投资向民营资本开放方面将有一些政策变化。除了前述政府官员公开表态外，最显著的信号是中石油近期高调宣布在西气东输三线（下称西三线）引入民资。在5月中石油股份公司股东大会间隙召开的记者会上，中石油董事长蒋洁敏被问及西三线的建设问题时，就主动提及西三线投资的股东结构。他说，中石油视管道建设为战略性工程，持开放性态度。
“所谓开放就是要引入其他战略性投资者，既包括政府控制的相关投资，也包括各种所有制的投资。大家也可能想到，我说的各种，包不包括民营？肯定包括民营。”他说。
蒋洁敏主动表态一周后，中石油就宣布西三线建设将引入全国社会保障基金理事会、城市基础设施产业投资基金和宝钢集团作为股东，一改以往管道项目投资全部由中石油自有出资的做法。
西三线管道项目总投资为1160亿元人民币，中石油与全国社保基金、城市基础设施产业投资基金和宝钢集团四方将成立项目合资公司，注册资本为625亿元，其中中石油出资325亿元，持股比例为52%；另外三家各出资100亿元，持股比例均为16%.
蒋洁敏所指的民资，即指其中的城市基础设施产业投资基金。该基金由全国工商联发起成立，城市基础设施商会负责具体运营。商会方面表示，基金为私募，资金来源以民营资本为主。
但是，据记者了解，这只基金里亦有中石油的身影。基金规模为100亿元人民币，中石油已认购10亿元；并且参与的民营企业基本为来自城市基础设施商会成员和工商联系统企业，与石油石化行业关系不大。
西气东输一线建设前，壳牌公司、埃克森美孚、俄罗斯天然气工业公司、香港中华煤气公司等外资都表示有兴趣参加西一线的建设，之后却没有下文。此次西三线引入民资，象征意义亦大于实际意义。与动辄上千亿元的投资相比，民企资金实力有限，很难与中石油等抗衡，争取话语权，而且主干管网回报期长，在主管部门看来不符合民企一般投资兴趣与胃口。
能源局力推民资入管道
知情人士介绍，对管网建设是否要向民资开放，国家能源局内部曾有两种态度。一种意见认为，应该对管道也加强管制，限制民资进入；另一种意见则认为，目前没有明文规定禁止，理论上就应该允许民资进入，只是受制于基础设施建设速度。
目前看来是后一种意见更获认可。国家能源局油气司一位官员向记者透露，国家能源局将对民企投资油气管网出台相应规范，目前具体文件正在审批。上述能源局官员还透露，按照目前的投资项目目录，年输气能力在5亿立方米以下的输气管道项目属于省级投资主管部门核准，这个标准可能会被调整，目前考虑提高5亿立方米这个标准，给地方部门更大权限，另外核准制也有可能进行简政放权方面的改革。国家能源局考虑的是，以前并没有明文规定限制民企进入管网，现在要对民企进入管网投资进行确认，并提供相应的监管规范和具体操作框架。
如果细则顺利出台，将会撬动哪个管网市场？这位国家能源局官员表示，对于西三线这样的主干管网，并不适宜民企投资。中石油经济技术研究院高级经济师徐博也认为，主干管网投资大，回收期长，而且长输管道都是国家规定管输费，想要获得高利润是不现实的，因此民企投资的兴趣不会很大。
适宜民企投资的将是中距离管网，诸如跨省管网或者省内管网。由于中国上游油气勘探开发领域受管制，只有在煤层气、页岩气等非常规天然气方面允许民资进入，因此中距离管网也大多指天然气管网，而非原油管网。有兴趣进入中距离管网市场的很可能来自两类民企，一类是上游有资源，另一类是下游的城市燃气运营商。
现在此类管网投资主体还是以地方国企和央企为主。例如广东省管网公司，由代表广东省政府的粤电集团和中海油、中石油、中石化四方合资成立。广东油气商会燃气部部长邓子奕告诉财新记者，广东省管网成立后，广东省内投资的管线都将由省管网公司承建，民企很难介入。
前述国家能源局官员表示，这种模式的省管网公司，其实是另一种形式的垄断，导致了民营企业生存空间受限。“大垄断不好，小垄断就好了吗？下游燃气公司反对省管网公司的建立，因为多了一层就多加一次价，但是反对没起到作用，参股倒是比较好的形式。”
由于中距离管网市场巨大，各地情况非常不同，还是给民企和外资留下了很多空间。在河南和江苏，当地省管网投资中很大一部分就来自于民企。中国城市燃气协会一位人士表示，虽然省管网公司多由地方发改委、国家能源局或国资委出资创立，也有一些外资进入，比如香港的港华燃气已经参股七个省的省管网公司。
2008年10月，全长98公里的中国第一条煤层气跨省管道获得国家发改委核准，这条连接山西气源地到河南终端市场的跨省管道股东中就包括民企三峡燃气集团和外资亚美大陆煤层气公司，输气设计能力为10亿立方米/年。亚美大陆煤层气公司人士对财新记者表示，这条管线终端多为工商业用户，效益不错。
不过，对于出台贯彻“新36条”细则的意义也有不同看法。发改委能源研究所前所长周大地认为，目前引入民资的目的不清晰。他认为，如果能源行业的确存在投资不足和效率难以提高的问题，引入民资能否解决这两个问题也值得讨论。
“现在是竞争不够，还是规范不够；是系统优化不够，还是参与者不够，这些问题没闹清楚的时候，就开药方，我是没看明白。”周大地说。
