林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心
国务院国资委于2006年底出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。根据国资委的部署，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等7大行业。指导意见显然不会详细解释为什么在这些行业国有经济必须绝对控制力和如何理解绝对控制力。简单的理解是，只要国有经济的比例高于50%，即为绝对控股。对于资本密集型的能源行业，在目前国有资本占90%以上的情况下，民营参与空间依然很大。事实上，国资委也表示国家绝对控制力不排斥外资和民营企业进入这些领域。而且，国家绝对控制力的问题在今后改革进程中一定会被重新讨论。
政府于2005年底出台的“非公经济36条”，鼓励与支持“非公经济”进入到垄断行业。有人认为这与国资委的国有经济绝对控股相矛盾，这个理解不对。能源行业的发电和煤炭早就对外资和民营开放。实践说明，在能源垄断行业，国企一家独大，而且越做越大。例如杭州娃哈哈集团放弃向石油领域扩张的计划，原因就是国有石油商的“垄断”强势地位加大了民营资本进入的风险。
代表民营企业的声音认为，民营经济在能源行业的进入遭遇‘玻璃门’现象; 意指政府的鼓励性政策就像被挡在玻璃门背后一样，看得见却享受不到。‘玻璃门’现象有其历史的原因，这其中既包括国家相关部门设置的准入门槛，又包括能源国有垄断企业的排他性，更包括现行经济体制下政府机构对国企的依赖心理。“非公经济”在能源行业的份额不仅没有增大，而且快速缩小。许多以前在这些领域的外资和民营企业都已基本被国企挤出。这说明政府对民企和外资仅仅不排斥还不够，鼓励和支持必须有力，能源行业改革必须加速。
私有化不是目前能源改革的主要目的，改革首先是要让消费者有更多选择，使能源产品和服务的价格更具竞争性。如果转变了能源企业的属性而没有提高竞争度，改革是没有意义的。然而，就现状来说，民营参与和能源国企转制可能是加强竞争的唯一途径。转制才能真正剥离国有能源企业的政府职能，抛去历史包袱，提高经营效率。
改革也不是为了涨价，但涨价可能是能源行业改革的直接后果。在能源垄断领域改革中，最大的难题仍是能源价格上涨。除了政府补贴，提高能源行业效率是减少能源价格持续上涨的唯一途径。民营和外资的参与、提高行业效率是能源行业改革和可持续的重要保证。民营和外资的参与商业化经营管理可以提高能源企业的运营效率，降低能源成本。能源行业改革则是吸引民营投资的必要条件。能源改革使许多经济转型国家的能源行业比较成功地吸引了民营投资者，中国也应该能够在能源行业切实地增加外资和民营参与。外资和民营参与除了可以减轻政府的财政负担，还可以作为新的资本来源。
改革的目标还不仅是为提高能源企业的效率，还为保证居民基本能源消费和鼓励节能。改革过程中，政府、能源企业、居民三方都受益，因而也有义务分担可能的改革成本，通常体现为能源价格上涨。政府对保证居民基本能源消费和鼓励节能负有公共责任。考虑到百姓的经济承受能力和能源的垄断性和公共性，政府应该分担改革成本，尤其是补贴贫困居民的基本能源供应。能源企业在改革中会得到经营效率提高和能源价格上涨的效益，但同时也会被要求承担能源价格上涨的压力，通俗地说为“消化一些”，如“煤电联动”，发电企业需要消化30%的煤价增长。而作为“足够的能源供应”的直接受益者，居民也必需承担因市场化改革而可能导致的能源价格上涨。
改革与民营参与是解决能源垄断企业效率问题的相辅相成的两个方面。改革才能吸引民营参与；而民营参与能促进改革和巩固改革成果，从而保证能源行业可持续发展。理想的能源企业效率改革应当是一个整体工程而需要整体设计。主要包括资源管理体制和价格改革、国企和投资体制等配套改革，以及相应的政策法规。此外，由于情况与中国比较接近，转型经济国家的一些能源垄断企业改革经验可以借鉴。许多转型经济国家(如波兰、匈牙利、立陶宛、爱沙尼亚等)都有独立的能源管制机构，负责行使政府对能源行业的监管职能。此外，大部分经济转型国家还建立了补助贫困人群的政府能源基金。这些应该是中国能源行业的进一步改革可以借鉴的。
国企改革和吸引民营参与同样重要，相辅相成。经过深化能源国有企业改革，加快建立现代企业制度。国有能源企业可以通过吸收多种经济成分，或改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。改制后，国有能源企业在产权制度、经营机制等实现根本性的转变，通过加强管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制等等，增强市场适应力和竞争力。外资和民营企业可以参股、控股、兼并或竞争特许经营权的方式参与能源行业的建设、经营和管理。政府对能源国企的产权和商业管理职能应与政府对行业的监督和监管职能明确分离。
政企分开意味着能源企业不能再为政府承担补贴。那么，“保本微利”原则的合理确定，对于保证能源供应可持续发展具有重要意义。根据国内能源改革的成果和国际上转型经济国家的相关改革经验，必需尽快制定公开、透明的政府管制规则，规定能源服务的质量、可靠性和效率，从而制定“保本微利”的价格。“保本微利”的原则应当对国企和民营一视同仁。
能源企业改革转制和市场化关系到企业、政府、居民的利益，需要政府依据法律严格监管。应该加快立法进程(如电力法的修改)，完善监管机制。在反垄断方面，国际上有许多经验可以借鉴。如欧盟为推进垄断行业改革制定了一系列法律法规，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表；从各个方面禁止或限制垄断行为，促进竞争。其中包括建立有效的监管机制，采取设定法定准入条件、合同约定、听证，强化监事会职能等办法。
由于能源的特殊性，其改革的阶段性应得到充分理解。但是，改革的时机对改革的成效至关重要。改革的好时机应是当能源行业的运行情况比较好，或者至少还不太坏的时候。因其难度和成本，改革对社会稳定的影响非常不一样。不幸的是，在能源行业整体运行情况比较好的时候，通常对改革的迫切性难以引起足够的重视。对能源改革进程必需要居安思危。在能源改革上，保证社会稳定的优先性不应该是改革的障碍，而应该是动力。加速能源改革进程需要各级政府的改革决心，制定详细的改革实施计划和具体工作步骤和措施，以及确立明确的改革时间表。现在重要的是，不要将国资委的国家绝对控制力理解为强化能源垄断。
