首发于2016年
10月21日第40期
《电力决策与舆情参考》
建立能源消费总量控制制度的意义
能源是现代化的基础和动力。能源供应和安全事关我国现代化建设全局。能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。能源生产和消费革命背景下，实施能源消费强度和消费总量双控制。控制能源消费总量指的是控制全社会的能源消费总量。能源消费强度指的是单位GDP能耗。它是能源利用与经济或物力产出之比。在国家层面，能源强度是国内一次能源使用总量或最终能源使用与国内生产总值之比。降低能源消费强度指的是降低单位GDP的能耗。坚持能源消费总量控制制度具有重要的意义：
一是保障我国能源安全的必然要求。能源安全就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的能源供应。保障安全、经济、清洁、可持续的能源供应对推进社会可持续发展与和谐社会建设至关重要。能源是经济增长和社会发展的重要物质基础。能源特别是石油是重要的战略物资，关系经济发展、人民生活和社会稳定，能源在保障国民经济增长、促进社会进步和提高人民生活水平等方面发挥着积极作用，但是基于能源稀缺性、过分倚重化石能源以及化石能源具有不可再生性等，它又成为经济发展的重要制约因素，并对环境保护造成压力，因此节约能源和开发利用新能源已成为新时期能源经济面对的现实课题。中国是目前世界上第一位能源生产国和消费国。中国能源供应保障能力显著增强。中国一次能源生产总量居世界第一。近年来能源对外依存度上升较快，特别是石油对外依存度从本世纪初的32%上升至目前的60%。随着我国经济的持续增长和社会不断进步，我国石油对外依存度还将进一步提高，石油对外依存度不断攀升拷问能源安全，石油安全供应形势不容乐观，石油海上运输安全风险加大，跨境油气管道安全运行问题不容忽视。国际能源市场价格波动增加了保障国内能源供应难度。能源储备规模较小，应急能力相对较弱，能源安全形势严峻。
二是控制能源消费快速增长的需要。近年来，经济社会形势发展，能源供应紧张、气候变化等问题日益凸现，成为经济社会发展的重要影响因素。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长。以第二产业为主的产业机构、粗放化的发展模式推进资源消耗快速增长。能源需求的快速增长也带来了日益严峻的资源约束、环境保护、气候变化等诸多挑战，传统的能源发展方式难以支撑我国现代化进程。能源行业统计资料显示，我国能源消费约占世界总量的20%，GDP不到世界总量的10%。人均能源消费接近世界平均水平，人均GDP却只占世界平均水平的50%。能源消费总量与美国相当，GDP仅为美国的37%;GDP与日本相当，而能源消费总量是日本的4.7倍。从单位GDP能耗上看，中国是世界平均水平的2.5倍，美国的3.3倍，日本的7倍，同时高于巴西、墨西哥等发展中国家。能源化工、建材、钢铁、有色金属四大高耗能产业能耗占全社会能源消费总量一半。
“十三五”时期，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约以及全球性能源安全和应对气候变化影响，资源环境约束日趋强化，“十三五”时期节能减排形势仍然十分严峻，任务十分艰巨。“十三五”期间，我国能源战略将更加重视科学调控能源生产和消费总量，加快能源生产和利用方式的变革，提高能源使用和利用效率，改变敞开口子供应的格局。为积极应对，国家加强了对能源消费的源头管理。加快完善以能耗监控为抓手的节能工作长效机制是落实中央和国务院、省政府决策部署，实现均衡、平稳、持续抓节能，确保完成各项目标任务的重要举措，也对提高节能管理的时效性和准确性具有十分重要的意义。
三是推进产业优化升级的需要。产业结构的调整既需要自身发展的动力，也需要外在力量的推动。实行能耗总量控制就是一项有效推动措施，对一个区域、重点用能单位，设置一个能耗量的红线，要求在规定的范围内合理用能，能有效杜绝那种只讲效益不计资源消耗代价的现象。设置这个条件不是不要发展了，而是形成一种倒逼机制，促使区域、企业改变粗放的生产方式，不断提高能源利用效率，逐步实现产业或产品的转型升级，实现科学发展、持续发展，从而达到结构调整的目的。
四是控制能源消费总量减少雾霾，保护环境，应对气候变化的需要。控制能源消费总量，设置能源消费或者是煤炭消费的天花板，推进节能减排，低碳发展，适当调节雾霾严重地区和能耗大省能耗增量，适当调高经济欠发达地区的需求，将能耗增量分解到各地区，并加强预警调控和监督检查。控制温室气体排放，应对气候变化，确保我国应对气候变化各项目标任务实现。
五是实现节能降耗持续均衡的需要。“十三五”以来，为推进节能降耗，落实节约资源基本国策，各级通过降低单位国内生产总值能耗水平，成功逆转了能源消费弹性系数持续上升的势头，实现了万元GDP能耗的逐步下降。但在实际工作中，尤其是能耗统计指标滞后的情形下，只有能耗强度指标，而没有具体量的指标，工作上存在一定的盲目性，致使节能工作针对性不够强，容易造成工作被动局面。为此，必须建立与能耗强度指标相结合的总量控制指标，实现节能降耗持续均衡发展，确保完成节能降耗目标任务。
实行能耗总量控制制度以来，逐步实现了对新增能耗量的控制，为完成节能降耗目标任务起到了积极作用。我国正处在高速发展期同时也是能源消耗量的迅速上升期，我国经济成就举世瞩目的同时，能源供应紧跟需求出现高速增长。我国能源生产自1985年以来发展速度很快。目前我国石油对外依存度已近60%，天然气对外依存度已近30%。我国是能源消费大国，同时又是能源利用效率低、不合理用能比较严重的国家。我国能源消耗强度仍偏高，是日本的5倍、美国的3倍。
六是能源消费总量控制制度，有利于形成能源消费总量倒逼机制。新的经济形势下，要由能源保障供给转变到科学调控能源生产和消费总量，发挥能源对经济发展的作用和反作用关系，通过合理控制能源消费总量，形成倒逼机制，推进能源生产和利用方式变革，产生好的经济效益、节能和减排效益，促进经济社会的科学发展。能耗过高影响中国经济的可持续发展，要减低能源强度。合理控制能源消费总量主要是控制化石能源消费，这有助于我国调整产业结构，推动能源开发利用方式变革。目前中国这样的经济增长方式，无疑已受到了能源资源的严重制约。而应对这一挑战，继而对能源消费提出必要的总量控制目标，统筹发展速度、产业结构和消费模式，合理控制能源消费总量、提高能源使用效率、降低能源消费强度已迫在眉睫。
控制能耗总量的挑战
当前，世界政治、经济格局深刻调整，能源供求关系深刻变化，我国能源资源约束日益加剧，能源发展面临一系列新问题新挑战。虽然我国在能耗总量控制方面进行了积极探讨，并取得了一定成效，但合理控制能源消费总量，是一项难度很大的工作。
在工作中还存在一些亟待解决的问题：
一是对重点用能单位的能源消费监控不够。我国开展能源消费总量控制仅将能耗量控制目标分到各省市区县，有的区县分到各乡镇，而没有将能耗控制指标落实到用能单位，难以达到能耗总量控制的最佳效果。
二是奖惩机制不够健全。能耗总量控制工作虽然纳入了对区县政府考核，但所占分值较少，没有将其作为“一票否决”指标，也没有建立对区县及用能单位节奖超罚的机制，导致其重视程度不够。
三是没有建立相应交易机制。因交易机制不健全，无法对用能单位节余用能指标进行交易，有的用能指标不够也无法购买，缺少能耗总量控制的出口和入口，导致能耗总量控制机制不畅通。
总之，我国能耗总量控制的贯彻存在许多困难，目前我国能源发展方式滞后，控制能耗总量，降低能源强度，受到技术、经济及市场等方面的约束，会遭遇一系列传统观念、行业利益以及制度和政策法规等方面的问题，能耗总量控制工作还存在责任落实不到位、推进难度增大、激励约束机制不健全、基础工作薄弱、能力建设滞后、监管不力等问题。必须破除政策、体制和法律障碍，为控制能耗总量创造良好环境。
贯彻能源消费总量控制制度的措施
“十三五”时期，各地区、各部门要把节能减排作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，要坚持“节约、清洁、安全”的能源战略方针，重点实施节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动四大战略，加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。要降低单位国内生产总值能耗，实现“十三五”规划纲要确定的约束性目标，扭转单位国内生产总值能耗和主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为保持经济平稳较快发展提供有力支撑，为应对全球气候变化作出重要贡献，要为实现“十三五”节能减排目标奠定坚实基础。
一是明确总量控制目标和分解落实机制。制定合理控制能源消费总量的能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。控制全国能源消费总量和用电量，重点行业主要产品单位能耗总体接近世界先进水平。综合考虑各地经济社会发展水平、区位和资源特点等因素，将能源和电力消费总量分解到各省(区、市)，由省级人民政府负责落实。把能源消费总量控制目标落实情况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。
二是优化产业结构和布局。加快发展现代服务业，培育发展战略性新兴产业，改造提升传统制造业。按照全国主体功能区定位，综合考虑资源、环境、物流等因素，优先在中西部能源资源富集地区布局能源密集型产业，东部地区除利用进口优质能源资源外，从严控制新上能源密集型项目，促进能源密集型产业梯级有序转移。
三是调整能源结构。加快清洁能源供应，控制重点地区、重点领域煤炭消费总量，推进减量替代，压减煤炭消费，到2020年，全国煤炭消费比重降至62%以内。在做好生态保护和移民安置的基础上发展水电，在确保安全的基础上发展核电，加快发展天然气，因地制宜大力发展风能、太阳能、生物质能、地热能等可再生能源。
四是全面推进节能提效。把节能放在更加突出的位置。加强工业节能，以世界先进能效水平为目标，制定“领跑者”标准和政策，加快制修订重点行业单位产品能耗限额强制性国家标准，加大淘汰落后产能力度，实施工业节能重点工程。加强建筑节能，推行绿色建筑标准、评价与标识，提高新建建筑能效水平，加快既有建筑和城市供暖管网节能改造，实行供热计量收费和能耗定额管理，着力增加太阳能、地热能等可再生能源在建筑用能中的比重，实行公共建筑能耗定额管理、能效公示、能源计量和能源审计制度。加强交通节能，加快发展水路、轨道和管道运输，减少煤炭等大宗货物公路长途运输。大力发展公共交通。逐步实施世界先进水平的燃油经济性限值标准，推广节能和新能源交通工具。
五是着力加强用能领导与管理。加强组织领导，要切实发挥政府主导作用，提高各级能耗总量控制工作的认识，加强对能耗总量控制工作的组织领导，落实各项措施，形成上下一盘棋，各级要建立相应的工作机制，抓好工作落实。同时要发挥各有关职能部门作用，形成部门工作合力。固定资产投资管理部门要加强项目审批、核准、备案管理，严格能评要求。严格执行固定资产投资项目节能评估与审查制度。深入开展能源审计和能效水平对标活动，实行能源利用状况报告制度，建立企业能源管理体系，实行万家企业节能低碳行动，加快推行合同能源管理等市场化节能机制。鼓励发展智能电网和分布式能源，推进节能发电调度，鼓励余热余压综合利用。加强能源需求侧管理，开展电力需求侧管理城市综合试点，加强“能效电厂”示范和推广。加大高效节能技术产品推广力度，强化能效标识和节能产品认证制度，扩大节能产品政府采购，实施节能产品惠民工程。开展合理用能全民行动，倡导合理用能生活方式和消费模式。
推进能耗总量控制制度的有效途径
能耗总量控制的关键是在保持经济增长的前提下，做到对能源消费“控得住”。为此，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，推进能耗总量控制制度。科学测定区域及重点用能单位能耗量，加强能耗总量消费的监管，建立相应的交易机制，并实行严格的奖惩措施，从而有效保障能耗总量控制工作的顺利实施。
一是科学核定能耗指标，严控新增能源消费量。在将能耗总量控制指标下到区县的同时，也要将能耗量分到重点用能单位。在具体分配时，区域能耗总量指标要根据区域经济发展情况、节能目标任务等因素确定;对用能单位要按照鼓励先进、约束落后的原则，综合考虑历史能耗情况、报告期用能需求和节能技术与管理水平、单位类型、当地用能总量指标可容纳程度等因素，合理核定用能单位能耗总量控制指标。用能单位能耗总量控制指标可采用单位申报，节能主管部门审核并下达的方式，在具体操作过程中根据实际情况实行分级管理。
实施新增能源消费登记制度，严格控制新增能耗量。凡新建、改建、扩建的建设项目，在试产或投产前三个月内，要及时进行能源消费登记，纳入能耗总量控制管理。对万元工业增加值能耗低于当期全国国民经济和社会发展五年规划目标的建设项目能耗总量直接办理登记;其余项目按万元工业增加值能耗全市当期国民经济和社会发展五年规划目标与其工业增加值乘积来登记能耗量，多余部分由区县通过压缩存量能耗或区域内、区域间交易完成。
全面抓好新增能源消费。在综合考虑各区县上年度万元GDP能耗、能耗结构，以及当期经济自然增长、省下达的万元GDP能耗降低目标等因素核定总量指标。区域能源消费总量控制按照属地管理的原则，市属以上企业新增能源消费量列入所在区县增量指标。新增能源消费量是指用能单位当年度与上年度同比产生的新增量，既包括新开工投产的项目，也包括上年度没有运行而重新运行的项目。实行新增能源消费登记制度，登记的能源种类包括煤炭、电力、蒸汽等能源。新增能源消费量登记工作由各区县具体负责。为解决单个项目符合节能要求，但对区域能耗影响大的问题，我市将能耗总量控制与节能评估审查有机结合起来，在开展节能评估审查时，把区域能耗负荷情况作为对该项目的否决性条件，对没有能耗负荷的区县进行项目拒批。
二是大力压缩存量能耗。坚决关停高耗能、高排放、污染重的“土小”企业，确保完成国家和省下达的淘汰任务。要把淘汰落后与区域综合整治及企业搬迁结合起来，着力在改造提升上下功夫，进一步拓展能耗空间。把提高能效水平，作为实施新一轮技改计划和新兴产业倍增工程的重要着力点，大力推广应用节能新技术、新工艺、新设备。大力推进节能环保产业倍增工程，力争节能环保产业保持较高增长速度。加快发展节能服务产业，大力推行合同能源管理等新型节能服务机制，积极支持实施合同能源管理项目。鼓励开发利用太阳能、地热能、风能、生物质能等新能源替代常规能源，对区县新能源替代常规能源的，要根据实际情况核减实际能耗总量。
三是建立能源消费总量指标交易机制。根据建设项目新增能耗等量或超量淘汰制度和新上项目单位能耗平衡机制，鼓励区域内企业间开展能耗交易。新上符合产业政策的高耗能项目的企业可向关停淘汰企业、完成节能目标任务有剩余能耗的企业购买能耗，交易价格可按市场价格确定或不低于国家节能技术改造奖励标准。积极探索区域间能耗交易，凡不能通过压缩存量能耗或区域内能耗交易消化增量能耗的，经上级节能行政主管部门备案后，可与有能力分摊增量能耗的区域进行交易。积极开展能耗指标交易。我国还要完善控制总量的产业、财税、价格、金融等政策，积极培育节能市场，探索建立能源消费总量指标交易机制。节能主管部门要逐步完善能耗交易制度，扩大交易范围，适时建立能耗交易平台，逐步实现自主协商式的市场化交易机制。
四是健全能源统计考核制度。加强节能减排统计、监测和考核体系建设，加强能源统计，做好能源生产、流通、消费统计工作，全面提高能耗指标数据质量，客观、真实、准确地反映能源消耗状况，及时发布区域、重点用能单位能耗情况;加强对重点用能企业能源计量器具的配备监督管理，提高企业能源计量水平。将新增的能源消费量纳入考核统计。要将能源消费总量控制目标落实情况，作为对地方考核的重要内容，并与各地新上能源生产项目和高用能项目挂钩。
加强对区县能源消费总量控制工作的调度分析和监督检查，并将总量控制工作开展情况纳入区县年度节能工作考核，对考核结果好的予以表彰奖励。通过这些制度的建立，为能耗总量控制工作的开展提供了保障。着力健全激励和约束机制，进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求。要进一步明确企业的节能减排主体责任，严格执行节能环保法律法规和标准，细化和完善管理措施，落实目标任务。
五是加强用能情况监管。完善和强化能源利用状况报告制度。逐步建立用能单位每年定期向节能主管部门报送上一年度能源利用状况报告，每月定期报送上月能耗总量控制指标执行情况的制度。县级以上节能监察机构要利用好节能信息系统平台，及时做好用能单位能源利用状况报告和能耗总量控制指标执行情况的审核，对出现异动情况的用能单位可组织到现场核查，也可委托省以上能源审计机构、第三方节能量审核机构进行核查。核查单位要向同级节能主管部门出具核查报告。节能主管部门和统计部门要定期分析能耗总量控制指标执行情况，搞好核查数据与能源统计数据的衔接，逐步提高数据质量。核查经费可由同级财政承担。
六是实施能源消费总量预告预警制度，强化节能预警调控。坚持节能预警调控的常态化，把能耗总量控制指标纳入节能预警调控内容，增强预见性和科学性。各级节能主管部门和统计部门要根据能耗总量控制指标执行情况，结合GDP、工业增加值、全社会用电等指标，分析节能形势，预测能耗走向。区域因高耗能项目投产、产能释放较快、产量增速加快及其他原因导致能耗、电耗增长过快时，上级节能主管部门要及时进行预警。被预警的区县，要按照能耗总量、能耗强度和单位能耗增加值与利税贡献率等因素，排出调控单位名单，纳入有序用电、用能管理，落实调控措施。
七是配套激励约束机制。要将节能专项资金使用与压缩存量能耗相结合，优先支持纳入能耗监控范围单位的节能技术改造项目，逐步实现节能专项资金投入、存量能耗压缩与能耗总量指标控制联动。提高节能专项资金对纳入能耗监控范围单位的支持，优先支持纳入能耗监控范围单位申报国家节能技改奖励和中央预算内补贴，优先享受各类节能税收优惠政策。将能耗总量控制工作纳入对区县级重点用能单位的考核，对能耗总量控制成效显著的地方和单位，给予表彰奖励。对超能耗总量的单位，实行超能耗加价制度。鼓励各类金融机构切实加大对企业节能项目的信贷支持力度，帮助企业拓宽节能融资渠道。
八是加强节能减排宣传教育。把节能减排纳入社会主义核心价值观宣传教育体系以及基础教育、高等教育、职业教育体系。组织好全国节能宣传周、世界环境日等主题宣传活动，加强日常性节能减排宣传教育。新闻媒体要积极宣传节能减排的重要性、紧迫性以及国家采取的政策措施和取得的成效，宣传先进典型，普及节能减排知识和方法，加强舆论监督和对外宣传，积极为节能减排营造良好的国内和国际环境。深入开展节能减排全民行动。抓好家庭社区、青少年、企业、学校、军营、农村、政府机构、科技、科普和媒体等十个节能减排专项行动，通过典型示范、专题活动、展览展示、岗位创建、合理化建议等多种形式，广泛动员全社会参与节能减排，发挥职工节能减排义务监督员队伍作用，倡导文明、节约、绿色、低碳的生产方式、消费模式和生活习惯。
结语
能源需求的快速增长对能源资源的可供量、承载能力，以及国家能源安全提出严峻挑战，能源消费总量控制是一种必然趋势。建立和推行能源消费总量控制制度是保障我国能源安全的必然要求，更是实现人与自然、环境、资源协调持续发展的内在要求，我国必须加快转变发展方式，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、安全有保障的发展道路，全面实现节约发展、清洁发展和安全发展。在能源革命背景下要建立能源消费总量控制的法律制度，将能源消费总量纳入政府考核范围，积极稳妥地推进能源消费总量工作。要按照节能法律与政策的要求，积极稳妥地推进能源消费总量工作，推动节能减排，保障国家能源安全。
(作者系华东理工大学能源与环境资源法研究中心)
