随着人类对原生资源的过度开采，大自然生态危机的快速加重，人们把对资源的索取转向了一个新的领域——再生资源。
再生资源简而言之，就是废旧物质，如动物毛发（含人发）之类。为了鼓励毛发的回收利用，国家此前实施了税收优惠政策，即“一免一抵扣”：一是免收回收企业增值税，二是利废企业可凭普通收购发票（不含税）抵扣10%的进项税。
然而，随着我国经济体制的改革深入，股份制企业、集体企业、个体企业广泛兴起，回收企业超过上千家。由于税收监管机制没及时跟上，产生了一些漏洞。个别不法商贩乘机虚开虚抵，偷税漏税，造成市场的恶意竞争和国家重大经济损失。
为了解决上述问题，国家税务机关近年来采取了一系列加强回收行业税收管理的措施，对制止偷骗税起到了一定的作用，但单纯靠加强管理的措施无法从根本上解决政策设计缺陷产生的问题。
2005年9月，国家财政部、税务总局提出再生资源税收政策调整方案，并多次召开座谈会，组织国家相关六部委、六大再生资源协会联合对四省两市进行了调研。几拟方案，历时三年，终于在2008年底由国家财政部、税务总局以财税「2008」157号文下发了《关于再生资源增值税政策的通知》（以下简称《新税法》），对我国再生资源征收增值税政策进行了调整：
（1）取消“废旧物资回收经营单位免征增值税”和“生产利废企业按废旧物资回收经营单位开具的普通发票上的金额，按10%计算抵扣进项税额”的政策。
（2）在2010年底以前，对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税实行先征后退政策。2009年销售再生资源实现的增值税，按70%的比例退回给纳税人；对其2010年销售再生资源实现的增值税，按50%的比例退回给纳税人，两年过渡。
新的增值税政策出台后，国家税务部门专门召开新闻发布会进行了说明：从2001年开始对回收企业销售废旧物资免征增值税，其开具的废旧物资销售发票（普通发票）可以作为下环节企业（限于利用废旧物资作原料的生产企业，即利废企业）的扣税凭证，按金额的10%抵扣进项税额。
这种上环节免税、下环节扣税的做法，违反了“征税抵扣、免税不抵扣”的增值税原理，在执行中因难以控制享受政策的回收企业范围，容易给一些不法分子以可乘之机，造成国家税收流失。
