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欧盟碳边境调节机制:浅析欧盟委员会的立法提案及其对中国的潜在影响

日期:2021-08-20    来源:南方能源观察

能源资讯中心

2021
08/20
14:41
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关键词: 碳排放 购电协议 碳价格

随着2019年《欧洲绿色新政》的发布,欧盟显著提高了其碳减排雄心并加快了减排步伐,包括将2030年减排目标从相对1990年水平减排40%提高到至少减排55%。欧盟委员会于2021年7月14日发布了欧盟碳边境调节机制(CBAM)的立法草案,作为“Fit for 55”一揽子立法提案的一部分。欧盟希望用CBAM来解决碳泄漏风险不断升高的问题,以避免欧盟生产商将国内市场份额拱手让与更加高碳但承担较低水平碳成本的竞争对手,或选择将生产转移到碳价更低的国外市场。欧盟将CBAM定位为部分现有碳泄漏保护措施的替代措施而非叠加措施,主要替代欧盟碳市场(EU ETS)下针对国际竞争压力较大、碳排放成本占产品价值比例较高的工业企业(即能源密集和贸易暴露部门,简称EITE部门)所实施的免费配额分配措施。欧盟计划在2023-2025年的三年过渡期结束后,向CBAM覆盖的进口商品施加与EU ETS下配额价格等同的碳成本。采用CBAM替代现行的EU ETS下的免费配额分配措施也有助于欧盟内部提高减排力度。简单而言,针对欧盟CBAM覆盖产品的边境调节价格等于该产品的隐含碳排放量乘以出口国与欧盟之间的碳价差。

欧盟CBAM是一个复杂的政策工具,本文的目的是对欧盟委员会的欧盟CBAM立法提案中的关键要素进行全面而简要的分析,并初步分析该机制可能对中国带来的影响和中国潜在的应对措施和行动。

欧盟委员会立法提案中

CBAM的关键设计要素和过渡期

1.1 政策工具类型

欧盟委员会对实施欧盟CBAM可能采取的六种不同的政策工具进行了分析,包括进口碳关税、消费税和四种对照EU ETS设计的“名义”碳市场。提案建议欧盟 CBAM采用“名义”碳市场的形式,即针对CBAM覆盖产品的进口商建立一个单独的不可交易的配额(CBAM证书)池。EU ETS要求被覆盖的排放设施报告其碳排放量并清缴相应碳排放配额,与之类似,在欧盟CBAM下,进口商需要以提交CBAM声明的形式报告其进口的CBAM覆盖商品的隐含碳排放量,并清缴相应数量的CBAM证书。CBAM证书由进口商从欧盟成员国指定的主管部门处购买,其价格与EU ETS下的配额价格挂钩。进口商每年进行一次申报和清缴,均在商品进口后的次年进行。

1.2 欧盟CBAM的运行流程

欧盟CBAM覆盖产品的进口商需要向相应的欧盟成员国主管部门提出申请,以获得“授权申报人”的身份。授权申报人需要在每年5月31日之前提交一份CBAM声明,说明进口产品的数量、经被认可的核查机构独立核查的隐含碳排放量、在产品原产国已经实际支付的碳价以及考虑EU ETS免费分配因素后所需清缴的CBAM证书数量。同样,在每年5月31日前,授权申报人应向同一主管部门提交与申报的隐含碳排放量相等数量的CBAM证书。此外,授权申报人应确保每季度末,其在主管部门运营的国家注册登记系统账户上的CBAM证书数量不低于从该日历年开始以来根据排放强度默认值计算的进口产品总隐含碳排放量的80%,从而降低未来违规的风险。

每个欧盟成员国均设立CBAM的主管部门,并在欧盟CBAM的运行管理方面承担重要责任,包括对申报人进行授权、运行和维护为授权申报人设立账户的注册登记系统、对CBAM声明进行审查,出售、回购以及注销CBAM证书,并监督进口商履行CBAM证书的清缴义务。欧盟委员会将作为CBAM的中央管理机构负责建设并维护一个独立的交易日志系统,记录与CBAM证书相关的信息,包括证书的购买、持有、清缴、回购和注销,确保各国的注册登记系统之间协调一致,并对CBAM证书的交易进行监督,包括风险管控等。欧盟委员会一旦在监管过程中发现不正常的操作,应通知有关成员国做进一步的调查。

CBAM证书自购买之日起有效期为两年,授权申报人可以在每年6月30日之前请主管部门回购多余的CBAM证书,回购数量上限为其上一日历年所购买的CBAM证书总数的三分之一。配额清缴及回购完成后,主管部门应注销授权申报人账户内剩余的无效CBAM证书。CBAM证书的回购价格为授权申报人购买该证书时支付的价格。

根据欧盟现行规则(第2018/2067号实施条例)获得认证的核查机构都可以作为欧盟CBAM下的核查机构,但欧盟成员国的国家认可机构也可以根据相关机构履行规定义务的能力认证新的核查机构。欧盟委员会在CBAM立法提案中提到,监测欧盟境外的碳排放将会面临挑战,并将该义务施加给了欧盟境内的授权申报人。这会给欧盟境内的进口商带来包括碳排放核查在内的履约成本。进口商可以直接采用排放强度默认值来计算产品的隐含碳排放量以降低核查成本,但如果产品的实际生产排放效率优于默认值,直接使用默认值反而会增加其履约总成本。因此欧盟允许并鼓励进口商使用经核查的实际排放数据。

1.3 覆盖的行业和产品

欧盟CBAM在初期将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝等五个行业,选择这些行业的标准包括:是否被纳入EU ETS,对欧盟碳排放的贡献,碳泄漏风险水平,以及在尽可能扩大覆盖范围和避免因过于复杂而导致的过高行政负担之间保持平衡。这五个行业的排放总量约占欧盟总排放量的40%。而具体的欧盟CBAM覆盖产品根据《欧洲商品名称及编码制度》(European Combined Nomenclature)加以定义,该编码制度是以世界海关组织(World Customs Organization)的《商品名称及编码协调制度》(Harmonized System Nomenclature)为基础制定的。欧盟CBAM覆盖的产品包括原材料以及部分成品和半成品,而纳入较为复杂产品(例如钢管、铁管或管件)的目的是防止企业通过将贸易模式向下游转移来规避CBAM。欧盟CBAM覆盖了三种温室气体排放,即二氧化碳、氧化亚氮和全氟化碳。

有机化学品和炼油产品等目前未被纳入欧盟CBAM覆盖范围,主要原因在于确定针对相关单个产品隐含碳排放量的默认值存在困难或者在EU ETS中相关基准值的设置对该类产品的区分度不足。但欧盟委员会表示,其最终目标是覆盖尽可能多的产品,CBAM立法提案中附带的影响评估报告也建议逐步扩大覆盖范围,直至纳入了EITE清单上的所有行业。

1.4 隐含碳排放量的确定

欧盟委员会在提案中针对电力和其他商品的隐含碳排放计算提出了不同的方法。现阶段CBAM证书清缴义务所涉及的隐含碳排放计算主要基于产品生产中的直接排放,暂不考虑间接排放。水泥、化肥、钢铁和铝产品的隐含碳排放量将按生产者的实际排放来计算。对于在生产过程仅需投入零隐含碳排放的原材料和燃料的简单产品,其碳强度的计算方法为申报期内进口商品的直接排放量除以产品总量。对于在生产过程中需投入简单产品的复杂产品,除了要计算复杂产品生产中的直接排放外,还要计入其生产投入中被CBAM 覆盖的简单产品所隐含的直接排放。如果无法确定实际排放量,则可使用基于出口国平均排放强度的默认值,并根据一个“放大系数”进行上调,具体细节将在未来的有关实施细则中确定。如果无法获得来自出口国的可靠数据,则默认值将被设置为欧盟表现最差的10%设施的平均排放强度。在采用默认值的基础上,允许使用经过核查的实际排放量会增加欧盟CBAM运行的复杂性和成本,但这也会激励相关出口产品降低碳排放,提升该机制的环境有效性。

CBAM提案要求欧盟委员会制定具体的实施法案,进一步规定详细的隐含碳排放量的计算方法,包括生产过程边界的确定。在2023-2025年过渡期之后,间接排放可能会被纳入隐含碳排放的计算中,但这要取决于欧盟委员会的进一步评估结果。过渡期期间,进口商除了报告直接排放外,也需要报告隐含间接排放。

进口电力的隐含碳排放量则是基于单个出口国、多个国家或某个国家特定地区的平均排放因子进行计算。排放因子指的是该区域内化石燃料发电的CO2排放强度的加权平均值。由于准确跟踪特定电力流动的难度很大且电力交易非常复杂,在计算电力隐含碳排放量时更多基于默认值,但部分情况下也可使用实际排放量,例如可以依据欧盟成员国和其他国家的购电协议来确定进口电力的实际排放量。电力部门在CBAM机制中的安排基本和中国没有关联,而主要涉及欧盟的邻国。

1.5 确定边境调节的水平

欧盟CBAM下进口商所应承担的财务义务是由隐含碳排放量乘以一个价格计算而得,而该价格反映了EU ETS配额价格与生产商在原产国已经支付的碳价之差。CBAM所对标的EU ETS配额价格为每个日历周配额拍卖结算价的平均价格,并将在下一个日历周的第一个工作日由欧盟委员会在其网站上公布。若此价格不可得,则采用之前最近的可得价格。此外,边境调节水平,也就是需清缴的CBAM 证书数量,也要根据当时EU ETS下相应部门获得的免费配额情况进行调整,免费分配的比例越高,所需清缴的CBAM证书数量就越低。欧盟委员会将进一步制定实施法案来确定调整的具体办法。

进口商可以在其CBAM声明中说明在商品原产国已支付的碳成本,以减少其财务义务。进口商也必须保留未享受出口退税或任何其他形式出口补贴的实际支付碳价的记录。欧盟委员会提案中没有明确“碳价格”的定义,但随附的影响评估报告中仅包含了ETS或碳税政策下的显性碳价政策。对此,欧盟委员会做出解释,认为碳定价和非定价的监管措施之间的等效性难以确定,并且欧盟和大多数其他国家都同时存在碳定价和非定价的两类减排政策。欧盟CBAM立法提案的介绍性文本中指出,应探索与其他国家签订协议的可能性,以“充分考虑其他国家的碳定价机制”,但这是否将会包括标准或监管等政策带来的隐性碳价尚未可知。

该立法提案还授权欧盟委员会制定具体实施法案,来规定CBAM证书清缴数量折减计算的方法,包括将以外币支付的碳价按年平均汇率转换为欧元、对相关信息进行独立认证的机构的资质、已支付碳价以及没有享受出口退税或其他形式的出口补贴的证明等方面。

1.6 收入用途

欧盟委员会在CBAM提案的正式文本中并未指明CBAM收入的用途,但在介绍性文本中指出,“大部分”收入将根据2020年12月14日欧洲理事会的决定进入欧盟一般预算,作为欧盟应对新冠肺炎疫情挑战的重要财政支撑,同时也将用于支持绿色转型投资。该提案并未提及将收入返还给贸易伙伴。

此外,通过逐步取代EU ETS下的免费配额分配(详细见下文“与现有碳泄漏保护措施的关系”一节),欧盟CBAM将增加EU ETS中CBAM覆盖部门可用于拍卖的配额数量,从而为欧盟创新基金(Innovation Fund)和现代化基金(Modernization Fund)创造更多的资金来源,进一步支持气候行动和能源转型。预计在CBAM正式开始产生收入的2026年,欧盟CBAM带来的年直接收入约为15亿欧元, 2030年将增加至约21亿欧元。此外,预计2030 年EU ETS下增加的配额拍卖还将带来70 亿欧元的收入。

1.7 义务的豁免

欧盟CBAM提案仅允许对已加入EU ETS的国家(冰岛、列支敦士登和挪威)或已实现其碳市场与EU ETS完全连接的国家(瑞士)提供豁免。提案中并未提及给包括最不发达国家(LDC)在内的任何其他国家提供特殊待遇。

但是,CBAM提案序言中指出,欧盟应加强与其他国家的接触、对话与合作,商讨欧盟CBAM的特定要素的实施。欧盟也“应探索与其他国家缔结相关协议,认可其他国家的碳定价机制。如果这些协议能确保某个行业提高其脱碳效率和雄心,则可用其替代CBAM的实施”。这一表述较为模糊,但也给中国等国带来了与欧盟协商达成双边协议的,促使欧盟认可其气候政策(特别是碳定价政策)与欧盟相关政策力度类似,从而获得欧盟CBAM下的豁免待遇的可能性。

1.8 与现有碳泄漏保护措施的关系

免费配额分配是欧盟现行的两项碳泄漏保护主要措施之一 。根据提案中所倾向的欧盟CBAM方案设计,从2026年开始,EU ETS下针对CBAM覆盖行业的免费配额分配比例将每年减少10%,到2030年其免费分配比例将下降50%,到2035年CBAM覆盖行业完全取消免费分配。这一规定并未写入 CBAM本身的法律文本中,而是包含在EU ETS的修订案立法文本内。CBAM立法草案中规定,CBAM证书的清缴数量需根据EU ETS当时的免费配额分配情况进行相应调整,并要求欧盟委员会在实施法案中规定进行相应调整的方法。未被CBAM覆盖的部门将继续根据其行业基准值获得免费配额分配。用于免费分配的配额减少数量将每年进行计算,具体数值为 CBAM 覆盖部门免费配额的减少量与全部的免费配额分配量之比。

CBAM提案强调CBAM机制旨在替代所有现行的碳泄漏保护措施,但并未明确提及是否继续实施间接成本补偿措施。EU ETS修订草案也未针对间接成本补偿措施提出实质性修改建议。与EU ETS修订草案一同发布的影响评估认为,鉴于化石燃料发电在未来仍将是欧盟电力市场的定价者,且电价很可能会随着配额价格上涨而持续上涨,在2021至2030年期间应考虑继续保留间接成本补偿措施。

1.9 过渡期

2023-2025年被确定为欧盟CBAM的过渡期,在此期间进口商将仅承担申报义务,不承担财务义务。过渡期内,进口商需每季度报告其进口产品数量、总隐含碳排放量、总隐含间接排放量以及进口产品在原产国已支付的碳价。从2026年开始,进口商需根据其进口产品的隐含碳排放量清缴相应数量的CBAM证书。

欧盟CBAM立法的前景

欧盟委员会是在《2030年气候目标计划》、影响评估以及与各利益相关方的多轮协商的基础之上推出欧盟CBAM的立法提案的。提案中将EU ETS定位为欧盟脱碳议程的核心工具。提案仍需经过欧盟的常规立法程序,得到欧盟理事会和欧洲议会的批准后,才能在未来几年以最终形式生效,批准过程中可能还会对现有提案进行修改。欧盟CBAM最终通过立法程序获批的时间表尚不明确。

此外,在欧盟CBAM立法通过之后,欧盟委员会仍需制定相关的专门法案或者实施法案以明确与其诸多要素相关的具体规定,包括监测、报告和核查、注册登记系统、实施和监督、CBAM证书价格的计算等。这些规定有望与EU ETS的规定高度协同。

最后,CBAM提案还明确要求欧盟委员会收集必要的信息,以期在未来将欧盟CBAM的覆盖范围扩大至间接排放以及初期覆盖范围以外的产品(例如其他有碳泄漏风险的产品、运输服务、以及价值链下游产品),同时探索基于环境足迹来计算隐含碳排放量的方法。过渡期结束之时,欧盟委员会需向欧洲议会和欧盟理事会提交一份报告,并可能辅以相关立法提案。

欧盟CBAM对中国的潜在影响

欧盟提出CBAM后,部分学者量化分析了其对欧盟贸易伙伴的可能影响,中国作为欧盟的主要贸易伙伴受到广泛关注。由于采用的数据、研究方法和对欧盟CBAM设计的假设不同,不同研究的结果也存在较大差异(表1)。

表1 关于欧盟CBAM

对中国对欧出口影响的部分量化研究    

当欧盟CBAM覆盖所有进口产品的全生命周期碳排放时,给中国对欧出口带来的冲击最大,在50.8美元/吨CO2e的CBAM价格下,基于2019年贸易数据的分析表明,中国对欧出口将下降6.9%(谢超&彭文生, 2019)。随着CBAM覆盖的部门和排放范围的缩小,中国对欧出口的损失将逐步降低。当欧盟CBAM覆盖电力和EU ETS下所有EITE部门产品的直接和电力间接排放时,在44美元/吨CO2e的CBAM价格下,基于2012年数据的估算发现,中国对欧出口将减少1.98% (Zhong & Pei, 2021)。但这些研究所基于的假设与欧盟委员会提出的 CBAM建议设计相比,均过大估计了CBAM的覆盖范围,从而严重高估了欧盟CBAM对中国的影响。相比较而言, Susanne(2021)和欧盟委员会发布的影响评估报告(EC,2021)对欧盟CBAM影响的估计可能更为合理。

Susanne(2021)基于2019-2020年的贸易实物量数据、欧盟同类产品的排放强度、EU ETS下的免费分配和根据德国相关数据确定的间接成本补偿等,计算了欧盟CBAM对中国钢铁部门对欧出口的影响。研究发现,在60欧元/吨CO2e的CBAM价格下,当EU ETS下钢铁部门的免费分配比例从80%下降至30%时,中国钢铁部门对欧出口需承担的年CBAM成本将从2925万欧元上升至1.0506亿欧元,占中国2019-2020年年均对欧钢铁出口额的1.7%-6.1%。

欧盟委员会在CBAM影响评估报告中评估了不同的设计选项下,中国的钢铁、化肥、铝和水泥等行业对欧贸易可能受到的影响。研究基于JRC-GEM-E3模型展开,假设欧盟实现其2030年最低55%的新减排目标、边境调节价格为EU ETS下的碳配额价格且不考虑其他国家的碳定价政策。研究发现,如果以欧盟相关产品的平均碳排放量作为计算进口产品隐含碳排放量的基准值并允许进口商选择核证其实际排放水平、对CBAM部门的所有产品进行管制且取消免费配额分配,则无论是选择碳关税还是提交CBAM证书的方式,2030年中国CBAM部门的对欧出口额约为53亿欧元,和基准情景(保持2030年减排40%的目标,继续向高泄漏风险部门分配免费配额)下相当。而当其它假设不变,但采用出口国的平均排放强度作为基准值时,2030年中国CBAM部门的对欧出口将降至47亿欧元,相比于基准情景降低11%。如果其它假设不变,但采用中国的平均排放强度作为基准值且自2026年起EU ETS下CBAM部门的免费分配比例每年下降10%,则2030年中国CBAM部门的对欧出口额降至46亿欧元,下降13%左右。

清华大学的初步评估表明,根据CBAM提案中附件一的产品清单和UN Comtrade数据库,2016-2020年间,中国受影响的对欧出口额年均约61.14亿美元,占中国对欧出口额的1.8%,其中钢铁产品约占四分之三,铝产品约占四分之一,水泥和化肥的贸易量很小。当欧盟CBAM仅覆盖直接排放且以中国的平均生产排放强度计算对欧出口产品的排放,且不考虑EU ETS下的免费配额分配对清缴义务的影响时,在52美元/吨CO2e的中欧碳价差下,中国对欧出口成本年增加约3.05亿美元,占2016-2020年中国CBAM覆盖产品对欧年均出口额的4.8%,占中国年均对欧出口总额的不足0.1%。如果将EU ETS下的免费配额分配考虑在内,这一影响将进一步减小,中国对欧出口成本年增加约1亿美元,仅占2016-2020年中国CBAM覆盖产品年均对欧出口额的1.6%,其中,约四分之三的成本来自于钢铁产品,铝产品由于直接排放占比小,承担的CBAM成本也较小。但若未来CBAM覆盖范围扩展至电力间接排放,则铝部门所受影响将大为增加。

中国可能的应对行动

除了继续表达关切、关注欧盟CBAM的最新立法进程并分析欧盟CBAM对中国的潜在影响外,中国还应在各个层面采取行动,为应对欧盟CBAM的影响做好准备,并尽可能地主动去影响其具体设计和实施。

鉴于中国正在积极制定和实施国家层面的碳定价政策并进一步提高了减排力度,中国相关政府主管部门应与欧盟委员会就CBAM问题建立定期的双边交流机制,探讨与欧盟达成长期豁免或者在一段时间内豁免中国对欧出口产品协议的可能性。如果达成豁免协议不可能,一个次优的选择是与欧盟就CBAM实施中的核心问题达成双边协议,例如:1)确定用于计算中国企业实际支付碳价的合适方法;2)考虑到企业难以获得计算对欧出口产品平均排放强度所需的数据,由中国国家主管部门计算和公布中国的国家或地区的相关产品的隐含碳排放强度;3)认可中国因行政命令类政策等给企业带来的隐性碳价。中国的相关行业组织和企业也可以在上述过程中发挥重要的作用。中欧的双边定期交流还应针对欧盟CBAM相关实施法规的制定和实施及CBAM覆盖范围可能扩大的方向等内容。为帮助对欧出口产品的生产商充分利用欧盟CBAM规则所允许的灵活性,同时减轻其合规性负担,中国全国碳市场主管部门应尽量使国内相关行业的 MRV 规则与欧盟的要求协调一致。

对于受欧盟CBAM影响的生产商,其应在相关规则确定后尽快建立符合CBAM要求的内部监测体系。同时,如果预计其产品生产的隐含碳排放强度低于默认值,应尽快请第三方机构对其排放进行核查,并向相关的欧盟成员国主管部门进行生产和排放信息的登记。中国的第三方核查机构(其中一些已经获得了EU ETS 下航空领域的核查资格)如果有兴趣获得欧盟CBAM下的核查资质,应关注欧盟 CBAM 下关于第三方机构认证和核查规则的进展,争取成为合格的核查机构,更方便为中国对欧出口企业服务。如果有相关的中国企业感兴趣,也可以考虑提早准备,争取申请成为欧盟CBAM下的授权申报人。

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