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李鹏:再论可再生能源电力配额和绿色电力证书

日期:2021-05-25    来源:能见Eknower  作者:李鹏

能源资讯中心

2021
05/25
09:00
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关键词: 绿色电力 可再生能源电力配额 碳排放

编者按:全国碳排放权交易市场启动步入倒计时,新能源将成为最大的受益方,但是碳交易与新能源如何衔接? 它与可再生能源电力配额绿色电力证书有何关系?可再生能源电力配额与绿色电力证书之间又有何区别?今天推荐一篇文章,作者在此前发表的《权威 | 关于可再生能源电力配额与绿色电力证书交易的思考》(点击阅读)文章基础上,通过回答20个社会各界最为关心的问题,将可再生能源电力配额、绿色电力证书、碳交易之间千丝万缕的关系进行深入浅出的阐释。

自2017年以来,相关政府部门逐步出台完善了可再生能源电力配额(消纳责任义务)和绿色电力证书认购的有关政策,并且正在讨论下一步的政策。跟当年政策出台时相比,习近平总书记对新能源发展提出了新的明确要求,新能源发展技术条件和产业形势也已经发生了很大的变化。要最终实现“3060”碳达峰碳中和目标,就需要加快构建以新能源为主体的新型电力系统,其中可再生能源电力配额(消纳责任义务)和绿色电力证书是重要的激励措施,对于很多概念目前各方争议较大,在此提出一些个人观点,供各方批评指正。

一、这两项政策的初衷是什么?

这两项制度的初衷主要是为了确保用市场化的方式实现我国能源发展的中长期目标和解决补贴退出之后可再生能源产业发展的市场激励问题,配额+绿证的政策体系是对原有的附加+补贴政策的替代,是面向平价时代的市场化的可再生能源产业政策体系。

二、配额政策的主要目的是什么?

可再生能源电力配额(消纳责任义务)的出台主要是为了解决我国可再生能源特别是新能源(即非水可再生能源)的中长期发展责任问题。习近平总书记提出了我国能源发展的中长期战略目标,为了确保相关目标的落实,必须明确各类市场主体在实现这一目标过程中的责任和义务。通过制定各省(区、市)电力消费总量中的新能源发电的比重目标,实际上是进一步明确了各地区能源转型的责任,将来谁完成了配额,谁就完成了对20%和25%非化石占比乃至更高目标的责任,同时也让概念性的能源转型有了一个可以量化评估和考核的指标。

三、配额如何通过市场机制发挥作用?

在配额制政策框架下,地方政府和企业只需要对能源转型的最终结果负责。配额的责任主体是电力消费企业,企业可以根据自身的资源条件和技术优势自主选择成本最低的方式来完成配额,这些需求也将最终传导到生产侧,以此来引导发电企业每年开发什么品种电源,开发规模多大,产业发展的路径的决策权就完全交给了市场。政府就可以退出资源分配领域,不再下达指标或者进行审批,只负责对配额责任主体完成情况进行监管,这就使市场机制充分发挥了作用。

四、配额的目标应该怎么确定?

配额制是一项面向消费侧的政策,因为除自发自用电量外,其他各类电源的电量一旦汇入大网就无法区分来源,消费者从大电网购入并消费的每一度电的排放强度都是一样的,因此,应遵循度电同权的原则,以全社会总的用电量为分母,建议最终各地区逐步承担相同的配额责任。

有人提出来目前我国可再生能源资源比较丰富的地区都在三北地区,中东南部资源条件较差,应该实行有差异的配额目标。首先,有差异的配额仍存在较强的人为干预,一方面指标无法精准确定,容易扯皮。另一方面,实际上仍是基于发电侧的思维模式,因为如果面向消费侧,就应该遵循同网同质同权的原则。我国能源消费的重心在中东南部,相应的能源转型的重心也应该在中东南部。

基于共同的配额有两个好处,一个是可以极大地促进中东南部经济发达地区对于新能源资源的就地开发利用,特别是分布式光伏的发展潜力有望得到充分挖掘。从中国气象局做的资源普查结果来看,各省风光电的本地资源的技术可开发量都足以支撑当前乃至2060年的能源转型的需求。另一个是有利于提升中东南部接纳三北地区外来可再生能源电力的意愿,毕竟按照配额的核算规则,外送的新能源电量的权益计入受端,这也将提升“三北”可再生能源丰富地区的市场议价权,实现东部对西部的更大程度的“反哺”。

实际操作的路径可以有两种选择,一种是以2020年底的非水可再生能源占比为依据,所有省(区、市)每年按照相同的比重增量发展;一种是设定到2030年的最终目标,各省(区、市)按照现状和目标值的差值分年度等比例推进,最终确保目标的实现。这两种方式既充分尊重了目前的发展现状,也明确了未来的责任。

五、配额制如何保障可再生能源产业的增长?

按照配额的核定原则,每年各省(区、市)的非水可再生能源占比都需要有所提高,再考虑到分母也就是全社会用电量的增长,各省也必须每年发展一定的增量项目或者新增接纳一定的外来电力以满足配额的评价要求,这就必须确保每年的项目增量,有效解决了补贴退出之后新能源产业发展的激励问题。

六、配额制如何解决消纳问题?

消纳问题的根源是用户侧对所用电能的属性没有要求,新能源电量和化石能源电量在用户侧的使用中没有差别,在价格政策的激励下,大家开发建设新能源项目的积极性很高,但是“重建轻用”,导致出现严重的限电。配额制的激励和考核对象从发电侧转向消费侧,更加强调电力用户利用新能源的责任,也就是电力消费方首先有需求,以此来带动上游生产,这就能够有效解决消纳问题。市场有了需求,再加上辅助服务市场机制的不断完善,供需双方可以在市场上找到成本最低的方式保障交易的完成,电网也能够从目前包办一切的模式中彻底解脱出来。

七、配额制如何稳定行业发展预期?

配额的实施本质上相当于通过产业政策人为创造出一个对清洁能源电量的需求,配额确定和考核的规则明确之后,行业发展的预期目标就确定了,同时实现目标的路径和规则也明确了,行业发展的确定性得到很大的增强。从“十一五”到“十三五”可再生能源产业的快速发展,首先是得益于《可再生能源法》确定的基本政策框架的稳定。未来绿色消费成为电力转型发展的核心驱动力,就需要稳定的绿色电能的消费市场,前不久,国务院能源主管部门出台的2021-2030年的配额指标和确定原则征求意见稿,就获得了行业的一致好评,文件如果出台,相当于明确了未来十年的发展预期,如果后续能够以此为依托,进一步形成稳定的行业政策,将极大地增强行业发展的稳定性。

八、配额是否应该加强考核?

建议适时考虑在未来将配额完成情况纳入中央对地方的考核,这样既有利于相关的政府主管部门不再对产业发展进行微观干预,只对最终的目标负责,同时承担监管的责任,也有利于通过对可再生能源开发利用情况进行监测评价,督促各类市场主体形成合力完成能源转型的目标。不过即使没有明确的惩罚措施,只要每年公开公布相关情况,在能源产业清洁低碳转型的战略背景下,后进的地区以及未完成配额义务的大型电力用户将面临很大的舆论压力,最终促使他们采取有效措施完成配额。

九、绿色电力证书的本质是什么?

绿色电力证书的本质是风电、光伏发电的清洁能源发电属性,之前风电、光伏发电等清洁能源的绿色价值是通过国家在交易电价(煤电标杆电价)之外给予额外的财政补贴体现的。平价时代在现行的电力市场交易模式下清洁能源的绿色价值无法体现,发电企业与电网企业或者用户交易的只是电能量价值,对于电网来说,实际上是按照同一标准无差别的收购了各类电量。平价时代绿证本身是不包含电能量价值的,但是绿证体现的是清洁能源的绿色价值。通过设定绿色电力证书,绿电的属性得以流通并可以不断创新绿色消费的商业模式,为推动绿色消费提供身份信息认定和政策保障,使得清洁能源的绿色价值可以顺利的体现为市场价值。我们可以把绿色电力证书想象成有机蔬菜包装上的标识,虽然证书或者标识本身没有价值,但是因为对于标识对象的属性提供了可以采信的依据,就能够提升标识对象的市场价值。

十、配额和绿证的关系是什么?

绿色电力证书是绿色电力消费的证明,用户可以通过购买或者接受发电侧转让的绿色电力证书完成配额的要求,但是绿证本身并不是完成配额的唯一方式,电力用户也可以通过开发建设自发自用的可再生能源发电项目来完成配额。

十一、绿色电力证书是为了替代补贴吗?

虽然在该文件中提出了绿色电力证书交易的收益可替代补贴的措施,但是绝不意味着绿色电力证书推出的目的就是为了替代补贴,缓解补贴缺口。附加+补贴和配额+绿证的政策是互斥的,如果并行,就会造成重复计量,所以在当时的文件中提出如果将绿证卖出,相当于把绿色电力的属性价值已经自愿交易出去,就不能再继续享受国家补贴。当初在制定《可再生能源法》时,我国选择了附加+补贴的模式,现在看这个政策是符合我国当时的国情的,也取得了显著的成效。但是在平价时代,补贴彻底退出。但是之前的存量补贴项目因为涉及到政府的信誉,还是应该按照原有的政策刚性兑付。有人提出来对于存量的有补贴的项目,可以将绿证交易的收益从补贴里扣除,但是这种做法是存在逻辑障碍的,如果绿色电力的属性已经交易出去,那么剩余的补贴到底补的是什么就缺乏法理依据。同时,如果存量项目既可以交易绿证,剩余的价值又可以拿到补贴,那么绿色电力证书的价格会被压到一个非常低的程度,例如所有的企业可能都只会报1分钱,反正剩下的部分也可以继续享受财政补贴,这样通过绿证交易减少补贴的初衷实际上是难以实现的。

十二、平价的分布式、海上风电项目能够获得绿色电力证书吗?

《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》明确提出“鼓励平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。风电、光伏发电平价上网项目和低价上网项目,可按国家可再生能源绿色电力证书管理机制和政策获得可交易的可再生能源绿色电力证书,通过出售绿证获得收益。国家出台多种措施引导绿证市场化交易。”根据文件的要求,各类平价新能源项目可以获得绿色电力证书,而且证书效力和交易模式都是相同的。

十三、为什么之前绿色电力证书是自愿认购?

因为当时发布绿色电力证书的时候,没有推行强制配额,面向的并不是承担配额责任的用户,因此只能自愿购买。

十四、为什么不同的能源品种的证书不设系数?

目前新能源还处在科技创新比较活跃,成本快速下降的阶段,不设系数,让各类新能源品种自由竞争,既有利于维护市场公平,因为不同种类的绿电的环境效益是相同的,也有助于推动市场选择成本最低的技术路线,确保全社会以最小成本完成能源转型。

十五、为什么要设置超额消纳量?超额消纳量和绿色证书是什么关系?

超额消纳量设置的目的是为了便于电网间调剂余缺,否则有可能出现作为电网整体区域完成消纳责任义务,但是部分地区未完成消纳责任义务的情况。新能源并网运行是存在系统成本的,而不同地区因为资源禀赋和电源结构,消纳每度新能源电量的成本也有很大差异,通过推动网间交易,也有助于电网企业在系统内选择最小的系统成本来完成消纳责任义务。因此,超额消纳量应该严格限定在电网间交易,决不能开展电网与用户之间的交易。

十六、绿色电力证书怎么体现价值?

绿色电力证书可以将电力物理交易与虚拟的清洁能源属性交易分割开,具有可追溯、可核查的特性,是未来非常好的营销工具,一方面可以在此基础上设计多种营销方案和产品模式,以满足用户的绿色电力消费的需求和确保用户的黏性(例如有利于电力用户和发电企业签署长期PPA),使得清洁能源的绿色属性切实变成市场价值。另一方面将可再生能源电力的绿色属性进行剥离,通过全新的市场体系进行循环,使得不考虑绿色证书的可再生能源能够以纯粹的电力普通商品的属性参与电力市场,这就大大降低了电力市场交易规则的设计难度,有利于通过良性的市场竞争进一步推动可再生能源发电的成本下降。用户与发电企业开展绿色电力交易的过程中,可以对于绿证的归属进行约定,通常情况下,绿证随电量交易转移给电力用户,作为电力用户消费绿色电力的证明。

十七、碳、绿证和电量这几个不同的市场之间如何衔接?

目前绿证交易和碳交易还是两个独立的市场,但是未来可以有效融合。新能源电力应该是碳排放交易中能够最精确计量和核查的参与方,每1兆瓦时新能源电力减少的二氧化碳排放基本是一个确定的量,绿色电力证书记载了新能源电力的全部属性信息,是天然而且非常精确的二氧化碳减排衡量方式,与未来的碳减排交易体系可以形成天然的衔接。特别是未来新的CCER机制建立起来之后,承担碳配额的责任方需要通过消费绿色电力来完成部分减排配额,绿色电力证书就是天然的媒介。

但是二者在具体的任务上也有所区分,绿色证书交易解决的是绿色电力消费的确权问题,碳排放市场解决的是温室气体排放的问题。在我国碳排放权交易机制设计的过程中,只需要明确绿色证书背后所代表的减排权益的归属即可顺利地参与碳排放权交易。在欧洲很多国家,碳减排交易和可再生能源绿色证书交易也是长期并存,对推动清洁能源发展都发挥了重要作用。未来新能源的绿色电力属性由绿证交易市场进行,化石能源的温室气体排放成本由碳交易市场进行,电力市场就完全回归其本源目的,进行纯粹的电力商品的交易。三个市场相互分离,但又彼此支撑,分别具有不同的规则和职能,就有效避免了多目标导向下市场交易规则的混乱。

十八、绿色电力证书应该证电合一还是证电分离?

众所周知,所有的电源所发的电量在统一汇入大电网之后用户是难以区分自己所消费的每一度电量在物理上是来自于哪里的,只能通过交易合同加以区分。也就是即使不考虑绿证,电力合同本身也是一种虚拟交易。因此,世界各国设计绿色电力证书的机制,都是开展虚拟交易,以此来活跃市场。如果强行与所谓的物理交易严格对应,一方面不利于自建分布式项目的绿证交易,对于自发自用的用户来说超过配额要求消纳的新能源电量的证书权益可以转让,但是如果证电合一,就没办法进行交易。另一方面绿证交易就与电量交易严格绑定,不利于交易市场活跃。同时电量交易市场就变成了一个多目标市场,交易规则会比较复杂。因此,建议绿色电力证书实行证电分离的模式。

十九、如何看待配额考核和绿色电力证书交易下的商业模式

在配额考核和绿色证书交易机制下,与原本的标杆电价政策相比,新能源发电项目必然会面临收益的不确定性增加的问题,但这也是市场化改革的题内应有之义。随着电力市场化改革的深入推进,全面取消各类电源发电量计划和标杆电价政策后,电源投资的不确定性都将大大增加,政府只需要维护市场公平竞争和确保节能低碳调度即可。因此,未来新能源企业可以充分利用中长期成本相对固定可控的优势,利用中长期合约和现货市场交易两个市场来确保电价回收,同时也可以积极考虑利用绿色电力证书和碳排放权交易市场,将环境外部性收益通过中长期合同及时锁定,如果市场机制建设的方向不错,在“3060”目标的驱动和约束下,未来新能源项目收益的确定性将大大超过化石能源发电项目。同时,市场化的机制也有利于具备技术和资金实力的企业通过良性的市场竞争进一步扩大市场份额。对于金融机构来说,双方签订10年或者20年的PPA,明确购售电价格和双方的责任义务,项目的收益模型与现有的政府规定补贴价格以及20年补贴期限相比并无太大不同,但是现金流的确定性会更高,对于项目的收益测算也会比较精准。但必须说明的一点是,监管部门要做好调度交易规则设计和相关监管工作,确保清洁能源优先上网,充分发挥新能源边际成本较低的优势增加清洁能源供给。

二十、绿色电力证书和绿色认证是什么关系?

企业可以凭借手头持有的绿色电力证书申请绿色电力消费认证,但是绿色电力证书并不是绿色电力消费认证的唯一凭证,企业自发自用的新能源电量以及消费的水电和核电都可以作为绿色电力消费认证的证明。

(本文作者李鹏系中国可再生能源学会风能专委会委员,中国光伏行业协会咨询专家,现供职于国家电投)

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