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法国《能源与气候法》的颁行、实施与挑战

日期:2021-05-06    来源:人民法院报  作者:郝志鹏

能源资讯中心

2021
05/06
18:11
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关键词: 法国能源与气候法 海上风电 碳中和

随着欧盟“绿色复苏计划”和“欧洲气候法草案”的公布,气候政策已成为未来全球范围内主导各项议题进程的核心驱动力之一。法国是世界上最早提出可持续发展和绿色经济理念的国家之一,也是全球气候公约《巴黎协定》的缔约主办方和主要推动者之一。恰逢《巴黎协定》签署五周年之际,对法国能源气候法律政策的贯彻落实情况进行跟踪梳理,将有助于为他国气候相关立法提供样本镜鉴。

《能源与气候法》的颁行

为落实《巴黎协定》中到2050年实现碳中和的目标要求,法国政府于2017年6月正式提出气候计划,启动了“国家低碳战略”和“能源计划”的修订工作,并制定了法国政府未来15年内实现能源结构多样化和温室气体减排目标的行动蓝图。

为保障计划的顺利实施,时任法国国务部长兼生态转型与团结部长弗朗索瓦·德鲁吉于2019年4月30日在部长会议上提出了《能源与气候法》草案。草案设立了四项主要目标:第一,将能源政策和气候目标结合起来;第二,加强气候政策治理,赋予气候高级委员会(由科学家和专家独立组成,直接隶属于总理领导)对气候政策治理的贯彻落实享有法定监督权;第三,确保在2022年1月1日前通过价格调整驱动,实现停止用煤发电;第四,采取多种措施支持能源结构实现加速转型。

2019年9月26日,法国两院对法案草案进行了审议修正。国民议会(法国议会下议院)对法案草案进行了两处主要修改:1.规定从2022年12月31日起,在法国销售的油电混合车辆发动机必须安装E85超级乙醇套件(即要求乙醇燃料和汽油或其他碳氢化合物的燃料混合物体积配比约为85∶15);2.对高能耗住房的温室气体减排改造计划进行了具体修订,例如能源绩效考核、租金收取标准和能源审计程序等。

法国参议院(法国议会上议院)对法案草案进行了六处修改:1.明确2028年水电、海上风电和沼气开发利用的份额要求;2.设定到2030年低碳和可再生氢在总氢消耗量和工业氢消耗量中的份额目标;3.对高能耗住房能耗认定设立能耗阈值,超过阈值的将在法律层面被认定为不合格房屋;4.将法国在《联合国气候变化框架公约》框架内的承诺纳入“能源计划”必须遵守的目标之中,并设立碳预算制度;5.规定气候高级委员会有权评估能源项目或拟议法律,与碳预算制度兼容并行;6.促进社会住房组织推进“廉租房”项目建设。

经宪法委员会审查通过后,法国《能源与气候法》于2019年11月8日正式颁行。法案确定了法国国家气候政策的宗旨、框架和举措。法案宗旨在于应对生态和气候紧急情况,并将在2050年实现碳中和的政策目标固化为法律。法案内容共8章69条,主要包括以下四个部分:1.逐步淘汰化石燃料,支持发展可再生能源;2.通过规范引导,对高能耗住房建筑(法国住房按照“房屋耗能指数标准”分A至G七个等级,法案中的高能耗住房建筑特指F级和G级)进行渐进式强制性的温室气体减排改造;3.通过引入国家低碳战略和“绿色预算”制度,监督和评估气候政策的具体落实;4.降低天然气的销售关税,减少对核电的依赖,实现电力结构多元化。

法案的实施评估

根据法国《国民议会议事规则》145-7条第一款规定,在法律生效后的6个月内,必须向国民议会提交由法律报告员和属于反对派团体报告员共同撰写的法律实施报告。在2019年11月25日的会议上,国民议会经济事务委员会任命Anthony Cellier和Marie-No?lleBattistel两位议员作为《能源与气候法》的报告员。

2021年2月17日,两位报告员向国民议会提交了《能源与气候法》的实施评估报告。报告认为,Covid-19疫情延缓了法案的实施进度,截至报告提交之日,法案中要求颁行的各类法令、命令或条例完成度约为59%。其中第一章“能源政策的目标”实施完成度为零。尚未落实的内容有:1.事先协商程序尚未设立;2.节能义务分段目标需要尽快明确;3.专用于国际运输的碳计划应延迟生效。

第二章“有利于气候的规定”实施完成度为63%。已颁行的法令或命令包括:1.颁行了确定化石燃料发电厂(主要指燃煤发电厂)温室气体排放上限的法令,并就燃煤发电厂关闭后支持雇员再就业问题发布了行政条例;2.就房屋的能耗绩效管理发布了执法条例;3.明确了与气候高级委员会有关的管制措施。尚未落实的内容有:1.对燃煤电厂关闭后雇员重新安置期间额外津贴的发放数额及其他再就业问题仍需进行具体法令规制;2.欠缺房屋最大能耗限定的豁免标准;3.需要对法案中关于能耗限定的法令与其他待发布的法案条文进行协调。

第三章“有关环境评估的措施”实施完成度为50%。涉及环境主管部门和个案审查部门行政职权的法令已经颁布,但对使用创新技术的电力和沼气生产项目的公共支持法令尚未发布。

第四章“打击节能证书中的欺诈行为”实施完成度为100%。

第五章“实施‘欧洲清洁能源’计划”实施完成度为46%。已颁行的法令或命令包括:1.与“欧洲清洁能源”相关法规的换位和衔接;2.与可再生能源、低能耗能源社区和“绿屋顶”项目推进相关的程序要求;3.与沼气原产地担保相关的制度举措;4.与区域性计划有关的可再生能源网络构建问题。尚未落实的内容有:1.“欧洲清洁能源”法规中不适合在法国实施的具体内容有待明确;2.廉租房项目建设低能耗社区的实施条件未能确立;3.氢能源利用的法律框架有待建立。

第六章“有关在海外领土修改本法的规定”因未设立强制性目标,不考核实施完成度。

第七章“能源监管”实施完成度为75%。已颁行的法令或条例包括:1.涉及能源管理委员会进行争端解决和实施制裁的行动程序;2.与公共电力服务费用偿付争议有关的交易解决法令;3.关于在“历史核电有规获取”(针对法电集团垄断地位的一项电改举措)框架内进行价格补充支付的执行法令。尚未落实的内容有:1.能源管理委员会行动程序部分条例(特别是罚款细则)的生效尚需议会通过法令加以规定;2.非互联区电力公共运营商和社区用电需求的管控法令有待细化明确。

第八章“燃气和电力销售的规制目标”实施完成度为78%。已颁行的法令或命令包括:1.逐步结束天然气关税的征收;2.明确设定享受电价保护的救济对象的清单范围;3.规定了国家能源行业消费调解员(解决能源供需双方矛盾的第三方)对供应商能源报价进行比价操作的具体方法。尚未落实的内容,主要为国家能源行业消费调解员向能源管理委员会发布能源供应商比价季度报告的信息内容和报告方式。

法案适用面临的挑战

2021年2月3日,由“所有人的事业”“绿色和平组织法国分部”“乐施会法国分部”和“尼古拉·于洛—人与自然基金会”四家非政府组织提起的、指控法国政府在气候问题上不作为的诉讼在巴黎行政法庭获得一审胜诉。该项诉讼自2018年启动以来,获得法国超230万民众的签名支持,在法国国内甚至世界范围内获得广泛关注,被法国媒体称之为“世纪诉讼”。

法院在裁决中认为,法国政府有义务遵循其参加的各类区域决议(例如“欧洲清洁能源计划”等)或国际条约中约定的一般国家义务,并且应当根据国内政策和国内法(例如“法国国家低碳战略”、《环境法典》和《能源与气候法》等)的规定,履行其对气候变化应对的各类具体承诺。根据法国民法和环境法的规定,以保护自然环境为宗旨的非政府组织有权向行政法院提起诉讼。根据调查结果显示,法国政府未能按照法律规定完成其关于温室气体减排、提高能源效率、增加可再生能源份额、增强生态评估和监测措施等各类目标的一般性或具体性承诺。法院裁定,法国政府应当向四家非政府组织象征性支付1欧元作为生态赔偿款,同时要求政府在2个月内研究解决问题的具体举措。

“世纪诉讼”案的一审结果及其后续反馈,无疑将对法国《能源与气候法》的实施带来更多压力与挑战。但正如法案实施评估报告中所揭示,法案的实施与落实不仅在于法案条文的完备与否,相关配套规范的梳理协调、议事监督方案的实际运作、各类职权部门的分工配合以及利益各方的行动意愿等,均会对法案的具体适用与目标落实产生实质影响。

法国《能源与气候法》采取的事前、事中与事后“三位一体”的立法规制模式对其他国家通过立法途径确保落实“碳达峰”与“碳中和”目标的实现具有积极的借鉴意义,但其采用跨领域、多学科、承诺法定化、行民合一化的方式,对国家应对气候政策进行立法规制所带来的进度延缓、承诺落空、政府公信力受损等实践弊端,亦应当引起警醒。[本文系国家社科基金2017年重大项目:中国海权发展模式及海洋法治完善研究(项目编号:17ZDA145)之阶段性成果。

(作者单位:西南政法大学国际法学院)

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