中国电力体制改革：盘山路上行车

    辽宁铁岭市的电厂退休职工王平（化名）说，他现在对自己的收入还算满意。

    在退休前，他的月工资在2000元左右，而退休后却达到了2300元。这主要得益于电厂的体制改革。但是从前景来看，这几年厂里的效益并不乐观。

    建于上世纪70年代的老电厂，曾经一度辉煌——发电能力在亚洲排名第三，而如今早已经比不过90年代新建的新电厂。目前这两家同样属于中电国际的电厂，新厂只有2000多名在职员工，退休员工的负担几乎没有，而老电厂有5000余名在职职工，以及同样数目的退休职工。

    由于辽宁省是发电大省，而电能向外输送的成本太高，目前电厂基本上没有满负荷运行。在新电厂投产前，很多职工从老电厂转到了新厂。如今，他们对电厂的前景有些矛盾的心态，一方面这几年厂里的福利待遇还算不错，工资也有增长，但是未来的发展有限，而且能耗低、清洁、需要人力少的核电站将是他们有力的竞争者。

    与此对照的是，“十一五”规划提出，要“深化电力体制改革，巩固厂网分开，加快主辅分开，稳步推进输配分开和区域电力市场建设”。国家电网公司也计划“十一五”期间投入8500亿元用于电网建设。在经历了前几年全国大面积缺电之后，从2006年下半年开始，虽然季节性电力供需不平衡的矛盾仍将存在，但全国电力供应紧张局面将明显缓解，推进电力市场建设的环境将因此明显改善。

    国家发改委能源研究所所长周大地称，电力市场化改革的一个重要目标就是要在电力工业形成市场机制，确立市场在电力资源配置中的基础作用和主导地位。输配分开、市场建设都是实现这个目标的重要手段。

    5年回望

    2002年4月11日，当时的国家计委宣布国务院批准实施的电力体制改革方案，标志着中国电改的开始。

    需要说明的是，电力工业曾经在行政式一体化管理的体制下，一直实行按照煤耗水平排序调度方式。80年代后期随着经济迅猛发展，国内市场表现出的电力供需缺口越来越大。为了尽快解决缺电的问题，国家开始实行集资办电，鼓励大、中、小电站一齐建设。

    为了保持各方投资建设电站的积极性，国家逐步改变了电力调度方式，对各类发电企业平均分配发电量计划指标，甚至细化到每台机组。按这种调度规则，每台发电机组每年发电利用小时都由调度指标决定；小火电机组没有达到预订的发电计划指标时，大机组即使还有潜力也不能多发。燃煤机组未完成计划发电量时，水电机组也只能干着急。

    一般而言，小机组能耗要比大机组高，火电能耗则比水电高，而且对环境污染也大。这个制度在事实上鼓励了小火电机组发展，使得全国发电机组的平均供电煤耗居高不下。另一方面，以“指标”为核心的分配体系，也出现了权力寻租。

    于是，1998年起，国内开始实施对小火电的“关停”工作。当时的国家计委、国家经贸委、电力部联合发出通知，1999年国务院办公厅转发国家经贸委“关于关停小火电机组有关问题意见的通知”，要求单机容量在5万千瓦及以下的中级低压常规机组在2000年前关停，同等容量的高压常规机组在2003年前关停。
但是中国真正意义上的市场化电力体制改革，直到2002年才起步。2002年，国家电力体制改革工作小组成立，发改委主管。同年，国务院发布了《电力体制改革方案》（5号文件）。5号文件规定，原国家电力公司需被分拆，电改要实现厂网分开。之后，国家电力公司被拆分为五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。

    2003年3月25日，电监会正式挂牌后，国家电力体制改革领导小组办公室从发改委转移到了电监会。之后，2003年当年，中国新增装机3484万千瓦，2004年新增5100万千瓦，2005年新增容量在6000万到7300万千瓦之间。

    2005年后，中国逐渐告别“电荒”。截至2006年末，全国发电装机容量已经达到62200万千瓦，居世界第二位。

    而发电侧的改革，也使得发电成本逐年下降。发电装机容量的平均造价从2002年前的5000元/千瓦下降到2005年的4000元/千瓦，平均下降1000元。2003到2005年，发电侧节约了1400亿投资。

    然而，电价却不降反升，2004年，国内每度电平均上涨了2.84分钱，2005年平均每度电又提高了2.52分，以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，用电者多支付了约1600亿元。

    原本竞价上网是2002年电力体制改革方案确立的一项重要改革举措，希望以此实现在发电侧的有效竞争。但实际运行后发现，煤耗较高的小电厂，可以报出很低的上网电价；新电厂虽然机组大煤耗低，但造价较高，难以报出有竞争力的价格。

    于是国家发改委在2005年出台《上网电价管理暂行办法》，称今后要逐步过渡到“同网同价”。接下来，改革重点从发电侧转变到输电侧，中国提出了“十一五”期间降耗20%的目标，并将节能任务分解至各行业各省份。

    而2005年过后两年、直到2007年，中国电力改革终于找到了一个新的突破口——电力调度。2007年8月初，酝酿近两年的《节能发电调度办法（试行）》公布，称今后在保障电力可靠供应的前提下，将按照节能、环保、经济的原则对发电企业上网顺序进行先后排序。