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新形势下关于光伏发电市场加强监管的思考

国际能源网  来源:电力决策与舆情参考  日期:2017-03-21

近年来,尤其是2013年《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发〔2013〕24号)下发以来,我国光伏产业快速发展,不但在节能减排,低碳环保方面发挥重要作用,而且整个产业链已经在国民经济发展和结构化转型中占据重要位置。然而,随着近年来电力供需形势变化,以及国家指标、补贴等政策的阶段性调整,光伏发电等新能源行业出现了投资过热的情况,政策预期不确定引发了行业一系列波动,市场秩序也随之受到影响。在此,笔者结合监管机构在市场一线观察和发现的有关情况,谈一下新形势下加强光伏市场监管的有关思考。

光伏产业政策推动产业发展取得了良好成效

进入21世纪以来,能源革命进程加快,能源革命的走向决定着未来能源发展的方向,也是宏观经济转型发展的重要载体。光伏等新能源产业作为能源革命不可或缺的一环,受到国家政策的大力支持,发展取得了明显成效。

1.经过近十年发展,国内光伏产业已经形成健全的产业体系,在全球产业链占据主导地位。电池片、组件在定价和技术标准领域掌握了相当的话语权,在“一带一路”战略引导下,我国光伏企业“走出去”步伐也在不断加快,纵观全国各行业,这种优势的主导地位除了高铁之外在光伏等新兴产业也得以实现。

2.光伏产业为经济“稳增长、促发展”提供重要支撑。随着光伏产业链发展壮大,对GDP保障和就业拉动作用愈加重要,对电缆、钢铁、水泥等行业的集成和拉动效果也非常明显。据估算,2016年光伏行业总产值达3500亿元以上,影响就业人口以百万计,产业良性发展为稳定和完善宏观经济提供重要支撑。

3.行业完成了从乱到治的过渡,逐步进入到良性发展阶段。光伏行业已经逐步摘下被诟病的“高耗能、高污染”帽子,主要设备商、组件生产商技术进步明显,管理日趋规范,单晶和多晶电池产业化效率分别达到了19.8%和18.3%,高效电池达到了21%和19%,光伏发电能效优势已充分体现。

4.“光伏+”模式有效实现各类社会经济资源的综合利用。一方面分布式光伏打破传统的能源集中供应模式,实现了电力供应和需求精确对接,使闲置屋顶资源产生价值同时,也节省全社会输配电网投资成本。今年夏季合肥、嘉兴等分布式光伏装机规模较大城市,在用电负荷创历史新高情况下,未进行大规模电网改造和需求侧管控措施就安然度过夏季高温,光伏顶峰的作用初步显现。另一方面,从各能源结构特性看,只有光伏适合建造在荒漠、荒坡、废弃土地之上,并且可以采用渔光互补、农光互补等多种形势,体现废弃土地资源综合利用的良好效果。

新兴行业发展过程中不可避免遇到若干问题

随着行业发展持续规模化,作为新兴产业,光伏发电发展的物质基础与电网运营、政府政策等上层建筑的碰撞不可避免地进入了行业阵痛期。2015年以来,随着补贴拖欠的持续化以及相继启动的两轮补贴下调政策,产业投资冷热不均情况凸显,企业经营状况恶化;随着光伏电站接入规模的不断扩大,电网安全稳定运营的压力也逐渐显现;同时较低的行业技术门槛,在吸引了多元化的社会投资,激发市场活力同时,也在一定程度上扰乱了市场秩序。具体分析而言,行业主要存在几个方面问题:

1.电力供需形势的变化给各类专项规划之间的有序衔接带来挑战。表现在光伏等专项新能源规划和电网规划衔接性有待进一步提高。近阶段,中西部部分地区限电严重,随着电力供需形势持续放缓和传统能源直接交易放开,西部以及特高压交直流落点区域的限电风险会加大,一方面西部各省燃煤火电可以利用成本优势锁定用户抢发多发,进一步增加了可再生能源的限电风险;另一方面交易规模扩大意味着跨省跨区送电规模的扩大,西部发电过剩的风险或会加快传递到中东部省份,中东部区域新能源限电势头已经初步显现。

2.项目开发和建设秩序有待进一步完善。一是部分项目指标分配机制不透明。市场主体盲目投资项目,导致部分省市项目备案甚至并网容量远超过国家下达的规模指标。二是并网标准不明确。如2016年6月30日后并网光伏项目电价下调,很多公司抢“630”前并网,并网标准的不一致导致了部分项目存在不按备案规模和标准建设等情况。三是电网接入管理不规范。虽然国家能源局印发了分布式电源监督管理有关规范文件,但是实际操作中各电力企业对有关流程、时间节点的要求执行不一;部分外线送出项目也在一定程度上存在了“三指定”现象。四是仍然存在一定倒卖路条的情况,变相提高了项目开发建设成本。

3.补贴拖欠问题影响行业良性发展。据国家发展改革委统计口径显示,目前可再生能源补贴资金缺口600亿元左右。近期第六批可再生能源补贴资金陆续到账缓解了部分企业经营现金流紧张情况,本批项目基本上在2105年1月前并网,运行后两年甚至更久才拿到补贴;仍然还有很多项目并未进入本批补贴目录,甚至要等下一批补贴发放才可以拿到补贴。根据调研了解到,补贴拖欠一年,相当于标杆电价下调5分钱,对企业现金流影响很大,不利于光伏发电投资良性发展,不利于高效组件、柔性支架、储能等新技术在电站的应用。

4.市场秩序不规范,监管缺位。市场主体增加,导致光伏电站投资建设和运营中的问题不断出现。媒体在光伏扶贫电站品质、光伏电站土地性质、光伏指标倒卖等方面都爆出过负面影响的事件或新闻。由出现的这些问题我们可以发现,光伏发电行业监管依据的法规和标准缺失,保障性收购、项目并网甚至光伏扶贫等政策缺少配套文件;监管责任不清晰,监管执法主题不明确,能源监管机构和地方行业主管部门联动机制没有完全建立。2016年12398能源监管投诉举报热线接受的信息中,涉及光伏领域投诉举报明显增加。

加强监管的几点建议

《可再生能源利用“十三五”发展规划》《太阳能利用“十三五”发展规划》陆续颁发,明确了未来光伏等太阳能利用产业发展的基本趋势,并且将结合能源互联网和电改的蓬勃兴起,在光伏+储能微网、互联网运维、售电+合同能源管理等领域创造广阔发展空间。下一步,政府主管部门以及监管部门要创造良好的监管环境和政策环境,推动光伏行业乃至整个电力行业转型升级,主要建议如下:

1.加强规划衔接以及产业政策落实情况管理。一是统筹编制国家和地方政府各级能源规划和专项规划,并加强规划执行情况的监测。二是指标分配机制落实,各地指标分配公开透明,遏制企业明显的违规炒路条等。三是加强对“领跑者”基地等国家能源局审批的重点项目后评估,比如企业是否按照中标承诺的条件建设运营,地方政府是否履行招标承诺等。

2.建立透明合理的补贴价格调整机制。补贴降价周期不在于长短,而应该给市场主体合理预期,避免抢装情况(导致组件无论好坏都无差别短时间抢购,优质产品体现不了市场价值)。一次性大幅度集中降价不利于引导行业合理预期。建议建立合理规范的调价机制,进一步明确并公开补贴降价政策的决策依据,引导市场主体合理规划,有序发展。如设定2016年、2017年、2018年前降幅的明确预期,设置触发调价周期的边界条件(“领跑者”投标均价、各省普通地面电站竞价结果取值、组件市场价等)作为参考,以此来科学合理推动光伏产业逐步摆脱对补贴的依赖。

3.加强新能源(光伏)市场运行情况监管。一是加强市场成本价格变动情况监测。加强对投标价格、建设成本监测,及时上报国家能源局,作为行业政策调整的依据。二是加强保障性收购监管。重点是保障小时数执行以及保障小时数之上部分电量的交易监管。三是并网接入监管。各地能源主管部门和派出能源监管机构依据国家能源局的分布式电源监管办法制定监管实施细则,明确接入技术标准,加强接入服务,反工程垄断等监管。

4.出台推动优质自发自用分布式项目政策。在大规模电力市场化背景下,光伏与传统能源竞争的最大优势就是灵活性和贴近负荷中心,靠节省输配电成本来提高自身的价格竞争力。建议一是加大对高比例自发自用分布式项目、贴近负荷中心的全额上网分布式项目(提前布局未来的园区或者配网内直接交易)的支持力度,针对此类项目在补贴政策、并网接入、税收等方面都给予一定的特殊政策倾斜。推动分布式直接交易的市场机制建设。二是针对110或者35千伏以下配网,指定过网费审核标准,结合售电侧改革,建立直接交易的市场模式。

5.加强发电业务许可证归口管理。通过紧把发证关口,确保土地、环保、电网等支持性文件的规范性和完整性,确保发电运营平稳有序。

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