非法煤矿的现状、成因和治理对策

    摘要：非法煤矿的大量存在，造成了严重的资源浪费，频频引发煤矿生产安全事故，诱发腐败行为，给人民的生命财产造成了极大的损失，也引起了社会的广泛关注。本文分析了非法煤矿的危害、成因和现状，从法律角度提出了治理对策，即健全法律法规，依法打击非法煤矿，切实加强执法，构建打击非法煤矿的长效工作机制以及加强法制宣传和教育。
    关键词：非法煤矿　成因　现状　治理对策　
    近年来，随着煤炭市场价格的上扬，煤炭开采成为有暴利可图的行业，一些企业和个人在利益驱动下无视国家法律和法规非法开办煤矿，私采滥挖，不仅扰乱了正常的矿业秩序，造成煤炭资源在无序开采过程中的严重浪费，而且煤矿生产安全事故频繁发生，给人民的生命财产造成了极大的损失，也引起了社会的广泛关注。
    一、非法煤矿及其危害
    （一） 非法煤矿的概念
    按照1996年8月通过的《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）的规定，开办煤矿企业，首先必须依法向煤炭管理部门提出申请，经批准开办的煤矿企业，凭批准文件由地质矿产主管部门颁发采矿许可证；其次，煤矿投入生产前，煤矿企业应当向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，《煤炭法》第二十三条具体规定了取得煤炭生产许可证应当具备的八项条件。未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产。由此可见，煤矿企业需要经过一定的行政许可程序，并获得相应证件，方可从事生产。
所谓非法煤矿，一是指未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照，矿长未依法取得矿长资格证和矿长安全资格证，擅自从事生产的煤矿；二是指未取得采矿许可证和未按有关程序批准，擅自进行建设的煤矿。
    人们常常将非法煤矿与违法煤矿相提并论，但非法煤矿不同于违法煤矿，违法煤矿是指虽然取得有关证照，但在生产或建设中违反安全生产有关法律法规、拒不执行监管监察执法指令进行生产或建设的煤矿。两者相比，非法煤矿的危害更大。
    （二）非法煤矿的危害
    老百姓把非法煤矿形象地称为“黑矿”，它的危害很大，主要表现在以下三方面：
    1．严重违反国家法律规定，扰乱了正常的矿业秩序，无序开采造成资源的大量浪费
    由于没有经过合法的审批程序，非法煤矿随时有被关闭的危险，一般没有科学合理的采矿设计或者开采方案，加之设备落后，所以在开采煤炭资源过程中，也就很难符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，往往“采富弃贫”，煤炭资源回采率极低，造成煤炭资源的严重浪费。
    2．生产条件简陋，安全设施不到位，频频引发重大安全事故
    这些被老百姓称之为“黑矿”的非法煤矿，生产规模大小不一，矿主往往雇佣外地民工，因为生产设备简陋，没有任何安全设施，伤亡事故时有发生。“每个黑矿都死过人，不是被砸死就是炸死，重伤、轻伤多得数不清。” 这些民工一般由包工头介绍来，出了事也由包工头出面私了。由于没有正规的劳动用工合同，这些民工的劳动安全和生命安全得不到法律的保障。
    此外，由于这些非法煤矿生产需要炸药，又没有正常的储存场所，许多黑矿主因私藏炸药，引起爆炸，造成人员财产的重大伤亡事故。今年4月发生在山西原平轩岗医院的爆炸事件就与黑矿主私藏炸药有关。
    3．容易诱发腐败行为
    按照现行体制，国家对煤炭资源的配置采取两种方式，一种是行政划拨无偿使用，另一种是象征性地交纳一些资源费。这种体制带来许多弊病，导致煤炭行业进入门槛低，小煤矿泛滥成灾。加之煤炭资源价格以政府定价为主，远低于目前真实的市场价格，只要搞到资源就意味着“一夜暴富”。尽管国家一再要求煤矿生产需要具备各种资格证和安全生产条件，但是在这种暴利的驱动下，煤矿主会想方设法取得各种资格证以及安全生产许可证，而手中掌握煤矿安全生产监管权力的官员也就成了煤矿主寻租的对象。当政府对官员运用权力的过程监督不力或者监督失灵的时候，就为“官煤勾结”打下经济基础。
为数众多的非法违法煤矿严重浪费资源、破坏环境，影响煤炭行业的生产和销售秩序，损害社会风气，已成为影响煤矿安全生产最突出的问题和最大的隐患。
    二、非法煤矿的成因
    近年来，中央和各地方大力治理整顿煤矿开发秩序，取得了积极成效，但非法违法采矿并未得到有效遏止，甚至愈演愈烈。在一些地方，非法煤矿之所以能够长期存在，原因是多方面的。
    （一）群众法制观念淡薄，缺乏应有的法律知识
    我国《宪法》、《矿产资源法》都明确规定矿产资源属于国家所有，《煤炭法》第三条规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”由于我们的法制宣传和普及工作不到位，有些人并不知道法律规定，或者对非法采矿的法律后果不清楚，认为“靠山吃山”，把非法采矿当作致富门路，加之许多地方煤炭资源丰富，煤层埋藏浅，最浅处不到七八米就能见到煤层，很多人为暴力驱使不惜铤而走险。记者在山西临汾市蒲县克城镇北辛庄后沟村暗访时，两座山上300个黑矿。用农民的话说，“挖黑口成群众运动了，村干部带头，村民也掺和，这些黑口子各是谁开的，人人都知道！” 
    （二）“官商勾结”，为非法煤矿提供保护伞或者干脆“官商合一”
    从近年来各地查处的煤矿安全事故看， 许多事故都与一些地方干部投资入股有着千丝万缕的联系。少数政府官员充当非法矿主的保护伞，而保护伞的背后则是“官煤勾结”形成的经济利益同盟，党政干部在煤矿参股分红，官员与矿主勾结联手牟利。“官煤勾结” 实质是一条经济链，把矿主与官员紧紧的拴在一起。有些地方甚至监管安全生产本身的基层政府官员自己就是矿老板。 当监管者本身就是违法者时，那一切规章制度也就成为一纸摆设。
    （三）管理部门执法不力，管理失职
    非法煤矿大量存在的背后，暴露出管理部门的软弱和失职。非法煤矿能够长期存在，在查处后不久又能堂而皇之生产，不仅是因为给一些官员“好处”，事实上，在许多地方，非法煤矿都要向当地基层政府交纳一定费用，而这些钱成为当地基层政府很重要的收入来源，尤其是在一些经济不发达，而资源比较丰富的地方。政府拿了钱，自然也就“睁一只眼，闭一只眼”，非法煤矿也借此取得政府部门的默认，取得了所谓“合法”身份。 
    三、中央及地方采取的措施以及非法煤矿的现状
    近几年，非法违法采矿屡禁不止，导致重、特大事故频发，国家从中央到地方对此问题都非常重视。
    （一）中央和地方政府针对非法煤矿的措施
    国务院连续发文要求整顿和规范矿产资源开发秩序，预防煤矿生产安全事故。去年国务院发布了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，国务院办公厅下发了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》，要求严加整顿。截止今年4月7日，已关闭了不具备安全条件和非法煤矿5931个，尚有7000多个要陆续关闭，与此同时，提出了加强现有重点煤矿的生产和安全基础工作的要求。
    针对“官煤勾结”现象，国家采取的办法是要求官员在一定期限内必须从煤矿撤资，并取得了一定成效。据新华社电，截至2005年10月20日，全国共报告登记在煤矿投资入股的国家机关工作人员和国有企业负责人4578人，其中国家机关工作人员3002人。登记入股金额6.53亿元，已经撤资4.73亿元。
    各地也纷纷采取措施。以煤炭资源储量居全国第一的山西省为例，去年10月，山西省政府先后出台了《关于严厉打击非法违法煤矿有效遏制重特大事故的决定》、《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》。根据规定，发现非法违法煤矿企业，由相关执法部门依照相关法律法规没收违法所得、开采出的煤炭以及采掘设备，吊销各种证照，予以关闭，并处以违法所得1倍以上5倍以下罚款；非法违法煤矿企业发生死亡事故，除按照有关规定对死亡职工给予不低于每人20万元的赔偿外，每死亡一人由县级以上安全生产监督管理部门处以100万元罚款；非法违法煤矿负责人和实际控制人，构成犯罪的依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由县级以上安全生产监督管理部门处以20万元罚款。该《决定》同时加大了对各级政府部门和各相关部门的责任追究力度，建立打击非法违法煤矿工作目标责任制，实行一票否决。对辖区内存在非法违法煤矿或者非法违法煤矿发生重特大事故的县、乡行政主要负责人将进行严厉处分。此外还出台了《山西省非法违法煤矿举报奖励制度》，根据线索的重要性，举报人可获得１千到５万元奖励，动员全社会彻底铲除非法违法煤矿及背后的腐败。
    （二）非法煤矿的现状
    中央和各地采取的措施取得一定的成效，许多非法煤矿被关闭，一些官员受到党纪政纪处分，非法开采在许多地方有所收敛，整顿和规范矿产资源开发秩序，强化矿产资源开发管理取得初步的成效。
然而，就在中央、各地三令五申的情况下，仍有个别被停产整顿或关闭的非法煤矿还在生产，如报道中的内蒙包头石拐区小煤矿、山西晋城犁川中沟煤矿等依然在非法开采。关闭非法煤矿为何如此之难？这其中有企业自身问题，有政府监管方面的问题，有官煤勾结、权钱交易和腐败的问题，也有现行法律规定的问题。
    由此可见，打击非法煤矿是一场攻歼战、持久战，需要政府从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的高度出发，以对人民利益、对地区发展高度负责的态度，下大决心、化大力气。
    四、治理非法煤矿的法律对策
    非法煤矿的存在，是对法律尊严的践踏，是对国家利益的掠夺。目前我们对非法煤矿的打击主要靠政策，“运动式”的打击固然能迅速取得成效，从长期看，要巩固所取得的成果，应当将政策和各地成功经验制度化、法律化、规范化，使治理非法煤矿的工作长期化，形成有效的长效工作机制，这样才能从根本上解决问题。
    （一）健全法律法规，依法打击非法煤矿
    非法煤矿的大量存在，暴露出我们在法律规制方面的不足。笔者以为，应从以下方面着手完善现行法律规定。
    1．加大对非法采矿的处罚力度
    《矿产资源法》第三十九条、《矿产资源法实施细则》第四十二条、《煤炭法》第六十七条、《刑法》第三百四十三条都对非法采矿的法律责任作了规定，主要包括民事责任（如赔偿损失）、行政责任（如没收违法所得、罚款）、刑事责任（如有期徒刑、拘役、管制、罚金）。
    从以上规定来看，对非法煤矿的处罚太轻，处罚轻，违法成本低，导致许多人不惜以身试法。首先是罚款额度太轻，非法开采屡禁不止的原因很简单，有利可图，有暴利可图，惩罚力度不到位，罚后仍然有的赚，当然也就无法遏止非法开采。对待非法矿主，应当像对待造假者一样，实行重罚，使其在经济上不仅无利可图，还要赔上很多钱。其次，《煤炭法》对未取得煤炭生产许可证，擅自从事煤炭生产的行为仅规定的行政责任，未规定刑事责任。而煤炭生产许可证是保证煤矿安全生产、预防安全事故的非常重要的一个环节。再次，法律规定比较原则，可操作性差。如《煤炭法》第六十七条只规定：“……拒不停止生产的，由县级以上地方人民政府强制停产。” 对如何强制停产，应采取什么措施未作具体规定，因此各地做法不一，导致一些地方对非法煤矿的“假关闭”。应即使总结各地在关闭非法煤矿中的有效做法，如对关闭的矿井实施停水停电、拆除电源及地面设施，并炸毁井筒，填平场地，恢复地表植被，安置、遣散被关闭煤矿的从业人员，这样才能真正杜绝非法煤矿再生产。
    2．运用刑法打击非法煤矿
    1997年修订的《刑法》第三百四十三条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，……经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。” 刑罚是最严厉的惩罚措施，采用经济处罚不足以遏止非法采矿的情况下，应充分发挥刑罚的震慑力。然而现实中尽管非法煤矿大量存在，但因此被判刑者却寥寥无几，而且事故直接责任人最多只能判７年，一些案例只判了两三年，还没多久就保外就医；对黑心矿主而言，发生事故后认罚比事前预防要“划算”多了。如此“力度”，怎能震慑违法犯罪？刑法在打击非法煤矿、保护国家矿产资源的合理开发方面没有发挥其应有的作用。
    3．制定专门的反腐败的法律，加强对政府官员的监督
    为治理“官煤勾结”，国家要求官员在一定期限内必须从煤矿撤资。但撤资只是一种短期行为，从长期来看，必须从法律上进行规制，通过加大惩罚力度，使他们勾结得不偿失，才能从根本上消除这种现象，阻断“官商勾结”的经济链。
    从我国现行的法律角度来讲，并没有具体的法律条文对国家公职人员投资入股加以制裁；虽然《中国共产党纪律处分条例》、《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等规章文件中有禁止规定，但对于这么小的投资入股即使发现进行处理也会很轻，多给予党纪政纪处分。所以，我们可以借鉴国外成功经验，尽快制定一部系统的反腐败法律，对各种腐败行为作出明确规定，在法律责任方面尤其要加大刑事责任处罚力度。让那些违法官员在受到党纪政纪处分的同时承担相应的法律责任，加强对官员的法律约束，加大官员的违法成本。
    （二）切实加强执法，构建打击非法煤矿的长效工作机制
    1．各部门应组成联合执法机构，相互配合
    涉及非法煤矿的管理部门很多，有地质矿产主管部门、煤炭管理部门、安全生产监管部门、环保部门、工商管理和劳动管理等部门，过去这些部门相互间缺少沟通，让一些非法采矿者钻了“空子”。今后，这些部门应加强合作，建立信息沟通系统，明确在打击非法煤矿中各自的职责，各司其职，形成联合执法体制，建立打击非法煤矿的长效工作机制，避免其死灰复燃。
    2．设立举报有奖制度
    在一些交通不便地区，非法煤矿具有一定隐蔽性，不容易被发现，而执法部门又人手有限，不可能面面俱到，所以实行举报有奖，发动群众，加强对非法煤矿的监督，是一个可行的办法。
    （三）加强法制宣传和教育
    各级政府和有关部门，应通过扎扎实实的法制宣传工作，提高老百姓的法制意识，使 “矿产资源属于国家”的观念深入人心，可以选择一些因非法采矿被处罚、被判刑的案例，采取多种形式进行宣传，让百姓充分认识到非法采矿的危害和法律后果，只有这样，打击非法煤矿的工作，才能得到百姓的配合。
    以上笔者从法律角度，就非法煤矿的治理提出了一些想法。非法煤矿的形成原因是复杂的，因此治理非法煤矿，不仅需要我们完善立法，加强执法和法制宣传，还要和完善财政管理体制、形成各级政府间合理的利益分配机制，加强党风廉政建设、形成良好的社会风气等密切配合，才能取得最佳的效果。

　　
参考文献：
1． 罗贤勇、王火根：《官煤勾结背后的经济分析及法律思考》，载《江西煤炭科技》2006年第2期。
2． 沈汝发 等：《非法煤矿为何我行我素》，载《嘹望新闻周刊》2005年3月28日第13期。

　　
The Present Situation and Cause of Formation of Illegal Colliery and Countermeasures

　　Abstract: The large quantity of the illegal colliery resulted in waste of coal resource, high rate of colliery accident and the corruption of the government officials. They has had a very bad effection on life and property of people and they have also draw the attention of society. The paper analyzed harm, cause of formation and present situation of illegal colliery, put forward some countermeasures against illegal colliery, that is improvement of law,
enhancement on the enforcement of the law and the publicity and education in legality.
Key words: illegal colliery; cause of formation; present situation; countermeasures　

　　作者简介：
秦建芝，单位：山西财经大学法学院。
王晓霞，单位：山西财经大学法学院。