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油气管网大动作!国家发布《油气管网设施公平开放监管办法》,24 个月内建立天然气能量计量计价体系!

国际能源网能源资讯频道  来源:国际能源网(微信号:inencom)  日期:2019-06-05
    近日,国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》(以下简称《办法》),其中《办法》规定:为推动油气管网设施公平开放,需采用能量计量方式准确计量,建立天然气能量计量计价体系。自施行之日起24个月内建立能量计量计价体系。有关油气管网“办法”明确:要公平开放基础条件、基本要求、和服务合同签订及履行,要求信息公开,并规定了相关监管措施与法律责任。根据官方解读,《办法》分8个章节,围绕信息公开、天然气能量计量等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素,制定了条款内容。在强化监管要求方面,突出强化了对剩余能力信息公开、合同签订及履行的监管。国家能源局市场监管司主要负责人就有关方面关心的问题接受了记者采访。
 
    问:《办法》出台的背景和意义是什么?
 
    答:制定出台《办法》,推动油气管网设施公平开放,改革有要求、市场有需求。
 
    2017年5月,党中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,明确提出要“完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”。2019年3月19日,习近平总书记亲自主持召开了中央全面深化改革委员会第七次会议,审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》,明确要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。油气管网设施公平开放作为管网运营机制改革的重要内容,我们务必按照党中央、国务院的要求,不折不扣地落实好、监管好。
 
    另一方面,近年来,我国油气行业快速发展,上、下游市场主体多元化正在形成,各方对于深化油气领域市场化改革的意愿日益强烈、对公平开放的诉求越来越多。经过几年探索,油气企业公平开放意识逐步增强、开放服务有所增多,但受管网设施建设和互联互通不充分、油气管网运营机制不完善等多方面因素影响,我国油气管网设施开放数量仍然较少,开放层次相对较低。因此,有必要抓紧出台《办法》,进一步改革机制、强化监管,更大力度地推动油气管网设施公平开放,更好地营造公平开放的制度环境,逐步破解制约公平开放的关键问题和实际困难,不断提高油气管网设施利用效率,加快油气市场多元竞争,提升资源接续保障能力和集约输送能力。
 
    问:2014年,国家能源局印发过《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》。与之相比,新的《办法》有哪些变化和特点?
 
    答:2014年印发的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,初步搭建了监管框架、明确了监管要求,在实践中发挥了较好的探索作用。新版《办法》充分总结前期实施经验,突出针对性、指导性和可操作性,以党中央、国务院油气体制改革文件为依据,进一步细化公平开放的推动措施,进一步完善公平开放的监管要求。一是在章节结构方面,新版《办法》分8个章节,更加强调了规划建设、运销分离、互联互通等与公平开放密切相关的体制机制内容,章节之间逻辑体系更加严谨、条款联系更加紧密。二是在新设条款方面,围绕信息公开、天然气能量计量等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素,新设了部分条款内容。例如,第十三条规定了天然气能量计量的要求,第十九条规定了交易服务信息公开的要求。三是在强化监管要求方面,突出强化了对剩余能力信息公开、合同签订及履行的监管。油气管网设施运营企业必须主动提前公开剩余能力,并实现按月度滚动更新,这与2014年《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》规定的“剩余能力信息依申请公开”有较大调整,更便于用户了解开放信息,更大程度地推动公平开放。《办法》要求签订的服务合同应按照国家有关规定在“信用中国”网站备案(登记),同时针对管输能力占用、强制平衡措施等问题,对油气管网设施运营企业和用户双方都进行了具体约束。
 
    问:油气管网设施运营企业应当如何开放管网设施?
 
    答:油气管网设施运营企业应当公平无歧视地向所有符合条件的用户提供服务,这是油气管网运营机制改革的重要内容,也是《办法》规定的核心要求。油气管网设施运营企业无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同,不得提出不合理要求。但考虑到油气管网运营机制改革尚未到位前的现实情况,运销一体化的生产运营模式还将在一定时期、一定范围存在,《办法》同时做出了补充规定。《办法》第十二条明确了两款要求,一款是考虑油气管网公司组建等管网运营机制改革情况,要求油气管网设施的所有能力公平无歧视地向所有用户开放。另一款是兼顾油气企业现行生产运行模式,在油气管网运营机制改革到位前,油气管网设施可在保障现有用户现有服务的前提下,将其剩余能力向用户开放。但无论是何种开放模式,油气管网设施运营企业都应当履行《办法》规定的信息公开等相关责任和义务,都应当接受政府部门对其公平开放服务行为的监管。
 
    问:《办法》专章规定了油气管网设施运营企业的信息公开内容,是基于怎样的考虑?
 
    答:信息公开是用户申请获得油气管网设施开放服务的重要前提,也是消除信息不对称、更好发挥市场作用、激发更多市场主体参与的应有之义。2016年,国家能源局印发了《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》,油气管网设施公平开放信息公开机制逐步建立。但在监管中也发现一些问题:部分油气企业对信息公开工作重视不够,缺乏主动性和积极性;信息公开制度建设缺失;公开的信息不够完整;信息公开的格式和标准不一、内容差异较大;信息公开没有有效平台,查阅困难;信息公开有关监管要求有待细化和完善等。这些问题反映出我国油气管网设施信息公开工作虽然实现了从无到有的突破,但距离用户能够便捷、高效地了解管网设施信息尚存在不小的差距。
 
    针对上述问题,《办法》用专章明确了油气管网设施运营企业信息公开内容,规定了一系列针对性条款:一是全面细化与公平开放相关必要信息的公开力度。油气管网设施运营企业应当公开油气管网设施基础信息、剩余能力、服务条件、技术标准、价格标准、申请和受理流程、用户需提交的书面材料目录、保密要求等。相关信息发生变化时,还应当及时更新。二是重点强化对油气管网设施服务能力的信息公开力度。除了将剩余能力信息纳入主动公开的范围外,还要求油气管网设施运营企业必须定期公布已经产生的交易信息。通过公开油气管网设施基础能力信息、剩余能力信息和已用能力信息,设计了完整的信息公开闭环管理规则,更好地促进信息公开透明,并形成有效的社会监督机制。三是强化对油气管网设施运营企业信息公开的服务力度。《办法》明确国家能源局另行制定油气管网设施开放信息公开相关规定。目前,我们正在按照要求研究编制信息公开范本,以更好地规范信息公开的基本内容和标准格式。同时,我们也正在推动建设统一的信息公开平台,以形成规范有序、公开透明的信息公开机制。
 
    问:《办法》为什么要规定天然气能量计量计价有关内容?是如何考虑的?
 
    答:当前,我国天然气通常是按照体积计量,而国际上采用的能量计量更能体现不同天然气品质差别。管网设施开放后,混输的天然气品质不同,只有采用能量计量方式才能准确计量,体现优质优价和公平公正,减少结算纠纷,这有利于天然气行业的健康发展,也是推动油气管网设施公平开放的重要基础。
 
    目前,国内主要长输管道基础设施和各站点的计量设备配置基本齐全,设备的组份分析和物性参数设定基本能满足要求,我国相关基础条件已基本具备,有必要尽快推行。其中,实施能量计价是推行能量计量的关键因素。为推动相关配套政策完善,明确市场预期,《办法》同时规定自施行之日起24个月内建立能量计量计价体系。
 
    问:为什么城镇燃气设施公平开放未纳入《办法》适用范围?
 
    答:考虑国内油气行业具有公共服务属性的基础设施情况及市场主体对公平开放的实际需求,《办法》适用范围为原油、成品油、天然气管道,液化天然气接收站,地下储气库等及其附属基础设施。
 
    公平开放城镇燃气设施,打通“公平开放的最后一公里”,有利于实现天然气上中下游全产业链条的开放和市场化交易。但目前城镇燃气设施普遍实施特许经营管理,建设运行具有其自身特性,开放的时机和条件有待进一步研究。鉴于此,《办法》明确城镇燃气设施公平开放执行相关法律法规规定,暂不纳入《办法》适用范围。按照职责,国务院建设主管部门负责全国城镇燃气设施公平开放监管,相关工作将由其后续研究推动。
 
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    原文如下:
 
    关于印发《油气管网设施公平开放监管办法》的通知
 
    各省、自治区、直辖市发展改革委、能源局、住房城乡建设部门、市场监管部门,新疆生产建设兵团发展改革委、住房城乡建设部门、市场监管部门,国家能源局各派出监管机构,各有关中央企业,有关行业协会:
 
    为提高油气管网设施利用效率,促进油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放行为,维护油气管网设施运营企业和用户的合法权益,按照油气体制改革任务要求,我们制定了《油气管网设施公平开放监管办法》,自发布之日起施行。国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(国能监管〔2014〕84号)同时废止。
 
    油气管网设施公平开放监管办法
 
    第一章 总则
 
    第一条 为提高油气管网设施利用效率,促进油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放行为,维护油气管网设施运营企业和用户的合法权益,建立公平、公正、竞争、有序的市场秩序,制定本办法。
 
    本办法所称油气管网设施是指符合相应技术条件和规范,并按照国家及地方有关规定履行审批、核准或者备案手续且已取得合法运营资质的原油、成品油、天然气管道,液化天然气接收站,地下储气库等及其附属基础设施,不包括陆域及海域油气田生产专用集输管道、炼化企业生产作业区内的专用管道、输送非商品质量标准的油气管网设施、军工或涉密油气管网设施和城镇燃气设施。
 
    第二条 本办法适用于中华人民共和国境内及其所管辖其他海域油气管网设施公平开放监管。
 
    城镇燃气设施公平开放执行相关法律法规规定。
 
    第三条 油气管网设施公平开放应当坚持保障安全、运行平稳、统筹规划、公平服务、有效监管的工作原则,按照油气体制改革和天然气产供储销体系建设要求有序推进。
 
    第四条 国家能源局负责除城镇燃气设施以外的全国油气管网设施公平开放监管工作,建立健全油气管网设施公平开放监管规章和工作机制,协调解决油气管网设施公平开放相关问题,负责海域和跨区域油气管网设施公平开放监管工作,组织并指导各派出机构开展油气管网设施公平开放相关监管工作。
 
    国家能源局派出机构负责辖区内除城镇燃气设施以外的油气管网设施公平开放监管工作。
 
    省级人民政府发展改革、能源、市场监管等有关部门依照职责负责本行政区域内油气管网设施公平开放相关工作。
 
    国务院建设主管部门负责全国城镇燃气设施公平开放监管工作。
 
    第五条 油气管网设施运营企业是油气管网设施公平开放的责任主体,应当按照本办法要求建立相应的规章制度,公开开放服务的条件、程序和剩余能力等信息,公平、公正地为所有用户提供油气管网设施服务。
 
    第六条 相关油气行业组织应当发挥行业协调作用,参与油气行业信用体系建设,促进油气管网设施公平开放。
 
    第二章 公平开放基础条件
 
    第七条 国家鼓励和支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的油气管网设施,提升油气供应保障能力。
 
    第八条 国家和地方油气发展相关规划应当充分考虑油气管网设施互联互通、资源供应及市场需求中长期变化等因素,对油气管网设施公平开放提出总体要求,为公平开放创造有利条件。
 
    第九条 国家鼓励和支持油气管网设施互联互通和公平接入,逐步实现油气资源在不同管网设施间的灵活调配。油气管网设施运营企业不得阻碍符合规划的其他管网设施接入,并应当为接入提供相关便利。
 
    油气管网设施互联互通的相关企业应当加强信息共享和调度协同,保障油气管网设施安全平稳运行。
 
    第十条 油气管网设施运营企业应当对输送、储存、气化、装卸、转运等运营业务实行独立核算,并按照国家有关规定推进油气管网设施独立运营,实现和其他油气业务的分离。
 
    第十一条 各地应当按照国家要求减少油气供应中间环节和层级,有效降低油气运输费用。
 
    油气管网设施运营企业不得以统购统销等名义拒绝开放油气管网设施。
 
    第三章 公平开放服务基本要求
 
    第十二条 油气管网设施运营企业应当无歧视地向符合开放条件的用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务,无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同,不得提出不合理要求。
 
    油气管网运营机制改革到位前,油气管网设施运营企业在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下,应当按照本办法要求向符合开放条件的用户开放管网设施。
 
    第十三条 原油、成品油管网设施运营企业在商品交接及计算运输费、储存费时,按照有关规定和标准进行计量。
 
    天然气管网设施运营企业接收和代天然气生产、销售企业向用户交付天然气时,应当对发热量、体积、质量等进行科学计量,并接受政府计量行政主管部门的计量监督检查。
 
    国家推行天然气能量计量计价,于本办法施行之日起 24 个月内建立天然气能量计量计价体系。
 
    第十四条 油气管网设施服务价格实行政府定价或政府指导价的,油气管网设施运营企业应当按照规定的价格政策向用户收取服务费用;实行市场化定价的,收费标准由供需双方协商确定。
 
    第十五条 国家鼓励油气管网设施运营企业根据市场需求和设施运行特点提供年度、季度、月度及可中断、不可中断等多样化服务。
 
    第十六条 油气管网设施运营企业与用户应当加强应急保障体系建设,依照各自职责确保油气管网设施运行安全,保障油气资源可靠供应。
 
    第四章 信息公开
 
    第十七条 油气管网设施运营企业应当通过国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站等途径,公开油气管网设施基础信息、剩余能力、服务条件、技术标准、价格标准、申请和受理流程、用户需提交的书面材料目录、保密要求等。相关信息发生变化时,油气管网设施运营企业应当及时更新。
 
    用户合理要求的其他相关信息,油气管网设施运营企业应当向提出申请的用户披露。
 
    国家能源局另行制定油气管网设施开放信息公开相关规定。
 
    第十八条 油气管网设施运营企业应当在国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站,于每年 12 月 5 日前公布下一自然年度各月油气管网设施剩余能力;每月 10 日前更新本年度剩余各月度的油气管网设施剩余能力。
 
    具备条件的,油气管网设施运营企业应当实时公开油气管网设施剩余能力。
 
    第十九条 油气管网设施运营企业应当每季度在国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站公布上一季度服务对象、服务设施、服务时段、服务总量等不涉及商业秘密的油气管网设施服务信息。
 
    上款规定的信息公开内容包括对所有用户的服务信息。
 
    第五章 公平开放服务申请与受理
 
    第二十条 油气管网设施运营企业应当按照监管要求制定并公开申请材料目录等相关内容。
 
    用户根据油气管网设施运营企业公开的申请材料目录等内容,提交必要的书面材料。
 
    第二十一条 国家鼓励油气管网设施运营企业通过网络平台接受用户申请。
 
    第二十二条 油气管网设施运营企业可采用集中或分散方式受理用户申请。
 
    采用集中方式受理时,油气管网设施运营企业应当公开发布开放服务公告,受理结果应当向所有申请用户公开,并报送国家能源局或其派出机构。
 
    采用分散方式受理时,油气管网设施运营企业应当于收到用户申请之日起 15 个工作日内回复是否提供开放服务。
 
    对不符合开放条件和要求,或存在信息造假、重大违约等行为的用户申请不予受理;已经受理的,可以终止。
 
    第二十三条 对由政府部门明确需承担国家或区域重大应急保供责任的油气资源、经国家确定的列入煤炭深加工产业规划的煤制天然气和煤制油等油气资源,油气管网设施运营企业可以简化申请、受理流程,优先提供开放服务。
 
    第六章 公平开放服务合同签订及履行
 
    第二十四条 油气管网设施运营企业与用户就油气管网设施开放事宜达成一致的,在正式实施前应当及时签订服务合同,对服务时段、服务油气量、服务能力、交接点与交接方式、服务价格、油气质量、交付压力、管输路径、检修安排、计量方式、平衡义务、安全责任、违约责任及免责条款等内容进行约定。
 
    油气管网设施运营企业和用户应当按照国家有关规定将签订的服务合同在“信用中国”网站备案(登记)。
 
    第二十五条 油气管网设施运营企业应当严格遵守合同约定,无正当理由不得拖延或取消合同执行,不得为提高管输收入而增加管输距离。
 
    第二十六条 用户应当遵守油气管网设施运营企业发布的油气管网设施准入相关技术管理准则和操作程序,按合同约定严格履行油气资源交付和提取义务,遵守合同约定的滞留时限等要求。
 
    用户未按照合同约定充分使用油气管网设施服务能力的,应当按照国家有关规定和合同约定支付服务费用;情节严重的,油气管网设施运营企业应当及时报告国家能源局或其派出机构,按照规定将违约用户情况报送有关部门列入油气领域失信名单。
 
    第二十七条 用户应当按照合同约定履行油气管网系统平衡运行的相关义务。用户未能履行相关义务的,油气管网设施运营企业可根据合同约定以及国家标准采取强制平衡措施。
 
    第二十八条 油气管网设施运营企业与用户应当对开放服务中知悉的商业秘密履行保密责任和义务,并对因泄密产生的后果承担相应的经济赔偿和法律责任。
 
    第七章 监管措施及法律责任
 
    第二十九条 油气管网设施运营企业应当及时将不予受理的用户名单及相应情况报送国家能源局或其派出机构。
 
    油气管网设施运营企业应当按照监管要求定期向国家能源局或其派出机构报送油气管网设施相关情况,包括管网设施基本情况、运营情况、限(停)产检修计划及执行情况、输送(及储存、气化、装卸、转运)能力及开放情况、对申请用户出具答复意见情况、价格情况、存在严重违法违规或违约的用户情况等。
 
    国家能源局及其派出机构根据履行监管职责的需要,可要求油气管网设施运营企业报送与监管事项相关的其他信息和资料。
 
    第三十条 国家能源局及其派出机构可采取下列工作措施实施监管,有关企业及其工作人员应当予以配合:
 
    (一) 进入油气管网设施运营企业实施监管;
 
    (二) 询问油气管网设施运营企业的工作人员,要求其对有关事项作出说明;
 
    (三) 查阅、复制与监管事项有关的文件、资料;
 
    (四) 通过企业数据信息系统对相关信息进行调取、分析。
 
    对于发现的违法违规行为,可依法依规当场予以纠正或者要求限期改正。不属于国家能源局及其派出机构监管职责范围的,可移交有关部门处理。
 
    国家能源局及其派出机构可以委托专业机构协助开展工作。
 
    第三十一条 国家能源局及其派出机构根据工作需要,可不定期抽查油气管网设施运营企业信息公开、开放服务合同签订及履约等情况,并适时将抽查情况向社会公布。
 
    第三十二条 对存在争议的开放事项,用户可在收到答复意见之日起 30 个工作日内提请国家能源局或其派出机构进行协调,国家能源局或其派出机构可根据实际情况出具协调意见。
 
    油气管网设施运营企业和用户在履行开放服务合同过程中发生争议的,可提请国家能源局或其派出机构进行协调和调解,也可直接向人民法院提起民事诉讼或申请仲裁机构进行仲裁。
 
    第三十三条 国家能源局及其派出机构可根据监管工作需要编制并发布监管报告,公布油气管网设施公平开放相关情况。
 
    第三十四条 任何企业和个人对违反本办法的行为可向国家能源局或其派出机构投诉举报。
 
    第三十五条 油气管网设施运营企业违反本办法信息公开、信息报送、受理时限、公平服务等相关规定的,由国家能源局或其派出机构责令限期改正;拒不改正的,可对主管人员和其他直接责任人员提出处理意见和建议。有关处理情况可向社会公布。
 
    第三十六条 用户存在下列行为之一的,由油气管网设施运营企业向国家能源局或其派出机构报告,国家能源局或其派出机构可向其他油气管网设施运营企业进行通报:
 
    (一) 提供虚假文件、资料或隐瞒重要事实的;
 
    (二) 违反保密要求,泄露相关数据信息的;
 
    (三) 不履行合同义务,造成重大损失或严重影响的;
 
    (四) 恶意囤积油气管网设施服务能力的;
 
    (五)存在其他严重扰乱市场秩序行为的。
 
    第三十七条 油气管网设施运营企业违反本办法第十三条规定,不按照要求进行商品计量的,或者计量监督检查结果不合格的,由政府计量行政主管部门依照相关法律法规予以处罚。
 
    第三十八条 油气管网设施运营企业违反本办法,情节严重的,可按照能源行业信用体系建设有关规定进行惩戒。
 
    第三十九条 相关主管部门未按照本办法规定履行职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法进行问责和责任追究。
 
    第八章 附则
 
    第四十条 本办法中下列用语的含义是:
 
    (一)跨区域油气管网设施是指跨越国家能源局两个及以上区域监管局辖区范围的油气管网设施。
 
    (二)用户是指在中华人民共和国境内注册、符合国家法律法规及相关产业政策的油气生产企业、贸易商、油气销售企业及大型终端用户,包括原油、成品油(含煤制油、生物质油等)、天然气(含煤制天然气、煤层气、页岩气、致密砂岩气、生物质气等)生产企业、城镇燃气企业、油气零售企业及炼化企业、燃油(燃气)发电企业、油气工业用户、其他大型油气直供用户等。
 
    第四十一条 本办法由国家发展改革委会同国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局负责解释。
 
    第四十二条 本办法自发布之日起施行,有效期为5年。国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(国能监管〔2014〕84号)同时废止。
 
国家发展改革委
国 家 能 源 局
住房城乡建设部
市场监管总局
2019年5月24日
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