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史耀斌:垃圾处理等领域力争新建项目100%采用PPP模式

国际能源网能源资讯频道  来源:中国财经报网  日期:2016-12-15

导读:近日,财政部副部长、政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组组长史耀斌在努力在全国财政系统PPP工作推进会上提出,在确定的污水处理、垃圾处理领域,要坚定推行PPP模式强制应用试点工作,力争新建项目100%采用PPP模式。这是财政部党组会议作出的新的工作部署,垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有收益、有现金流,PPP模式应用广泛,具备全面推广的基础和条件。

12月9日,全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会在云南昆明召开。财政部副部长、政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组组长史耀斌出席会议并作重要讲话。会议传达了党中央、国务院关于深化公共服务领域PPP改革的决策部署,分析研究了改革面临的新形势、新任务,提出了开展完善推广PPP模式专项督查调研的工作要求,明确了2017年PPP重点工作。

“PPP改革成果是努力干出来的,不是等和靠出来的。”

“一定要以高度的责任感、使命感和紧迫感,切实把党中央、国务院决策部署转化为实际行动、转化为具体措施,对确定的各项工作任务,说一件、干一件、成一件,全力打好改革攻坚战。”

在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上,财政部副部长史耀斌再次表达了在PPP改革步入深水区之后要全力打好改革攻坚战的决心。

在公共服务领域推广PPP模式,是党中央、国务院确定的一项重大改革任务,也是国务院督办的改革任务。7月7日国务院常务会议明确,由财政部牵头公共服务领域PPP工作,形成项目加快落地的发展态势。财政部党组高度重视,9月23日部党组专题会议提出,要进一步完善政策措施,多措并举,推动PPP加快、健康发展。

三年来,财政部在推进PPP方面都做了什么?

PPP各项工作稳步推进,卓有成效,各方对推广PPP的反应日益热切,PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。

史耀斌表示,这三年,各级财政部门勇于担当、主动作为,开展了一系列工作。

一是大力开展宣传培训。各级财政部门通过专题培训、主题论坛、官方网站、微信平台、媒体报道等多种方式,多形式、多层次、多角度地加强对PPP理念的宣传推广,使PPP在全国上下深入人心,逐步从“概念”走向了“实践”。

二是建立健全PPP制度体系。牵头制订关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见,印发PPP项目财政管理暂行办法。会同有关部门印发在市政公用、水污染防治等领域推广PPP模式的实施意见。联合发改委出台关于进一步做好PPP有关工作的通知,着力加强部门协调配合。制定印发PPP模式操作指南、PPP项目合同指南、物有所值评价指引和财政承受能力论证指引等一系列文件。地方各级财政部门也结合本地实际、因地制宜,出台了一系列制度规范和实施细则。

三是以示范项目为引领,全力推动项目落地实施。财政部连续3年推出三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目,涉及几乎所有公共服务领域。同时,建立对示范项目的跟踪指导、对口联系、动态调整机制,持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理,确保示范项目规范实施,真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。地方各级财政部门也积极行动,推出了本区域一大批拟实施的PPP项目,着力推动项目落地。

四是切实加大扶持力度。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式,出台PPP项目“以奖代补”政策,安排资金80亿元对符合条件的新建示范项目和地方融资平台公司存量转型项目给予奖励。支持符合条件的PPP项目申请保障性安居工程贷款贴息等政策支持。以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体,对采用PPP模式的地区增加中央财政补助资金。地方各级财政部门边推进、边创新,摸索出很多新办法、新措施,包括设立基金、出台奖补政策等。

五是夯实信息基础建设。搭建了集项目管理、数据分析和信息共享为一体的全国PPP综合信息平台,实现项目全生命周期内的全功能动态监管。在地方各级财政部门的大力支持下,目前已实现信息平台入库项目基本信息全部对外发布。研究制定全国PPP咨询机构库和专家库管理办法,动态公开具有PPP咨询服务能力和经验的机构,推动PPP咨询市场良性竞争。

史耀斌介绍,今年以来,财政部重点围绕推动立法、项目落地和引导支持等方面,做了大量工作。

在推动立法方面,在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上,财政部起草了立法草稿,并向相关方面充分阐述我们观点,目前正按照国务院要求,积极配合法制办制定PPP条例。

在项目落地方面,联合20个部门,在地方上报的1174个项目中评选出516个第三批示范项目,全面提升第三批示范项目的行业引领、区域带动和创新示范效应,实现了从财政部示范到全国示范的升级。

从实际情况看,示范项目整体进展良好,落地速度不断加快。截至8月末,第一批、第二批示范项目落地率分别为76%和52%。在示范项目的带动下,各地有更多的PPP项目落地。截至今年10月末,财政部PPP综合信息平台入库项目10685个,总投资12.7万亿元。其中进入执行阶段的项目1014个,总投资1.72万亿元,落地率26.8%。其中,仅6-10月就新增落地项目395个、新增项目总投资6600亿元,项目落地速度明显加快。

在引导支持方面,重点推动PPP基金设立运转。为了提高PPP项目的融资可获得性,财政部会同有关金融机构,出资设立了1800亿元的PPP融资引导基金,推动更多PPP项目实施。目前,基金公司抓紧开展项目投资,累计签约金额已达到517亿元。

总的来看,今年PPP各项工作稳步推进,卓有成效,各方对推广PPP的反应日益热切,PPP项目迎来了“落地年”,一些开始运营的PPP项目,显现了较好的经济效益和社会效应,可以说,PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。

PPP还面临哪些亟待突破的“瓶颈”?

PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。

史耀斌指出,在取得成效的同时,财政部也清醒地认识到,PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。

一是部分地方观念转变不到位。典型表现,一是片面追求投资和GDP增长,不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围,甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式,并对社会资本承诺过高的回报率,这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求,会损害公共利益。二是将PPP模式简单理解为融资手段,且程序复杂、管理要求高,认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单,采用PPP模式的主动性不强。三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件,制造“隐性门槛”,规避采购环节的竞争,难以实现“物有所值”。

二是改革发展不平衡。首先,行业发展不平衡。不同部门积极性有差别,面临的难度也不相同。已经出台具体实施意见的行业,改革进展相对较快,但行业主管部门尚未行动或者行动较慢的领域,改革进展则相对缓慢。其次,地区发展不平衡。从项目库情况看,中西部地区进展较快,PPP项目数量较多,截至今年10月末,数量位居前五的省份,除山东外,全部是中西部省份。从前期调研情况看,有些省份内部的改革进度也不平衡,认识到位、思路清晰的市县工作推进快,制度体系、工作机制、项目落地都有积极进展,观念陈旧、领导不够重视的地方仍然需要上级推着走。

三是民营资本参与率不高。从实际进展看,目前民营资本参与PPP的积极性并不高,分析其原因,一是部分政府在观念上有误区。一些地方不愿意和民营资本打交道,认为不可控、风险高,加上项目操作复杂、技术要求高,和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力,如果民营资本收益高了,容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。二是对民营资本的权益保障不足。主要是法律保障不足的问题。PPP项目合作期比较长,民营资本担心合同无法正常履行,如果政府方违约,缺乏有效渠道维护自身的合法权益。三是民营资本自身能力有待培育。目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外,不少领域、特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本,客观上造成国企、特别是央企唱主角的现象。

四是部分项目实施不规范。目前,一些项目在实施过程中出现了不规范的现象,需要引起高度重视,主要是:一是假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。二是刻意规避PPP管理要求。一些地方认为PPP流程多、管理严,操作起来太复杂,想方设法规避PPP制度要求,借道政府购买服务等方式变相上项目,把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。三是“重数量、轻质量”,项目前期准备工作不扎实。

五是法律保障和政策衔接不健全。目前,基础性的PPP制度框架已经建立,但在法律保障上还需要进一步提升。据了解,反映比较多的问题,一是法律保障待加强。由于缺乏专门立法,PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰,相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障,社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。有些财政部门还反映,由于涉及部门职能转变,没有立法很难协调推进工作。二是配套政策待完善。PPP项目涉及面广,税收、土地、价格、融资等配套政策都需要进一步完善。三是市场壁垒待破除。我国公用事业领域存在“各自为政,各管一摊”的现象,存在一定的市场分割,没有建立全国统一市场,导致市场主体良莠不齐,甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。

未来,PPP将在哪些方面有大“突破”?

在确定的污水处理、垃圾处理领域,要坚定推行PPP模式强制应用试点工作,力争新建项目100%采用PPP模式。

史耀斌指出,下一步,要重点做好以下工作,争取实现重大突破:

努力在两个“强制”试点上实现突破。在确定的污水处理、垃圾处理领域,要坚定推行PPP模式强制应用试点工作,力争新建项目100%采用PPP模式。这是财政部党组会议作出的新的工作部署,垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有收益、有现金流,PPP模式应用广泛,具备全面推广的基础和条件。

对项目一般有现金流、市场化程度较高、PPP模式运用较为广泛、操作相对成熟的其他领域,要在逐个研究的基础上,加快推进PPP模式强制应用工作,成熟一类、推进一类,边试点边规范,边总结边完善,一定要取得实质性进展。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,比如地下综合管廊项目,要强制实施PPP模式识别论证,鼓励运用PPP模式,推动提高项目效率。对两个“强制”试点,各地可结合实际情况,先行先试,条件成熟的领域可以直接推进,部分领域暂时无法全面推进的,可以探索在项目层面开展试点,争取在各个领域都有所突破。

努力在提高项目落地率上实现突破。要按照“又快又实”的要求,推进形成PPP项目加快落地的态势,形成民营资本广泛进入的局面,为应对经济下行压力发挥更加突出的作用。

一是发挥财政资金引导作用。落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财税优惠政策,加强政策解读和宣传,积极与中国PPP融资支持基金做好项目对接。同时,各级地方财政部门要因地制宜、主动作为,探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段,调动社会资本的投资积极性。

二是加大业务支持力度。财政部积极会同有关方面,落实好对中央财政示范项目的跟踪指导、对口联系制度,帮助项目单位解决实施过程中遇到的困难和问题。各地可探索组建专家团队,对实施进度慢的PPP项目实行定向辅导,及时解决问题。

三是加大项目推介力度。各级地方财政部门要联合行业主管部门,对各公共服务领域的项目进行系统梳理,建立分层次、有重点的滚动开发计划,加大项目推介力度,为供需双方提供对接平台,实现更多更好的合作。

努力在推动PPP规范运作上实现突破。推广PPP模式重在“神似”,关键是要贯彻PPP模式的理念和内涵。一是在项目规范方面,要着力改变“假PPP”不断出现的状况,削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动,强化示范项目引导作用,做“真PPP”。二是在管理规范方面,要结合现有经验和实践需求,对三年来制定出台的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度进行评估完善,以制度规范促项目规范。三是在绩效考核规范方面,按照“激励相容、提质增效”的目标,探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系,覆盖PPP项目全生命周期,确保全程有监督、有考核、有验收。

(摘编自财政部副部长史耀斌2016年12月9日在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上的讲话,有删节。)

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